I OSK 728/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1372/18 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1372/18, po rozpoznaniu skargi K. J. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący pismem z 5 stycznia 2017 r. zwrócił się z prośbą o wydanie zaświadczenia o treści: "zaświadcza się, iż dokonane podwyższenia dodatku naczelnikowi sekcji o kwotę 800 zł, wskazanego w piśmie urzędowym KPP z dnia [...] stycznia 2017 roku numer [...], oraz jak wynika z treści rzeczonego dokumentu stanowiącego podwyższenie dla celów uwzględnienia tego podwyższenia w ustalaniu wysokości świadczenia emerytury policyjnej, zostało dokonane na podstawie identycznego/zbieżnego uzasadnienia tego podwyższenia, jakie zastosowano dla sierż. sztab. K. J., tym samym dokonane podwyższenie dodatku sierż. sztab. K. J. podwyższenie dodatku nastąpiło z naruszeniem art. 32 ustawy zasadniczej". Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Po wniesieniu zażalenia na powyższe postanowienie Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. utrzymał je w mocy. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Następnie wnioskiem z [...] marca 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2017 r., nr 7/2017. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2017 r. Skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto postępowanie to uregulowane jest w przepisach Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 k.p.a. Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Zdaniem organu dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy, w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 61a § 1 k.p.a., upoważnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród tych przyczyn wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny. Niedopuszczalne jest zatem prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. Zaświadczenie stanowi bowiem oświadczenie wiedzy organu, a nie jego woli i potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. W ocenie Sądu powyższy pogląd nie znajduje zastosowania w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści). Zgodnie bowiem z treścią art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134, również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów m.in. art. 156 – 159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (także żądanej treści), świadczy o dopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności w sprawach zakończonych takimi postanowieniami. Tym samym, zasadniczy argument zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Policji, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie, nie mógł zostać uznany za trafny i w konsekwencji błędne było zastosowanie przez organ w odniesieniu do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, art. 61 a § 1 k.p.a. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszają art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Komendant Główny Policji złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 126 k.p.a., przez uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu na skutek błędnego przyjęcia, iż możliwym jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. w oparciu o treść art. 126 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, co skutkowało niezasadnym uwzględnieniem skargi, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., przez bezzasadne uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu na skutek błędnego przyjęcia, że Komendant Główny Policji naruszył ww. przepis prawa procesowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi, zamiast jej oddaleniem. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, przez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał także, że nie wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z 18 lutego 2019 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako nieuzasadnionej prawnie i faktycznie, jak i opartej na błędnych zarzutach kasacyjnych, oraz oddalenie powództwa pełnomocnika organu w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania poniesionych przez organ administracji, albowiem roszczenie w tym zakresie jest całkowicie niezasadne i nie da się wywieść, iż pełnomocnictwo obejmowało również upoważnienie do wniesienia roszczeń ponad reprezentacje organu w postępowaniu sądowym przez funkcjonariusza publicznego organu administracji państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia określonych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie wskazać należy, iż spór prawny między stronami wymaga rozważenia, czy instytucja stwierdzenia nieważności znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, na które Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje prawo wniesienia zażalenia. Problem ten rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2018 r., I OSK 656/18, wydanym w sprawie tego samego skarżącego, w tożsamym procesowo stanie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni aprobuje stanowisko zajęte w przywołanym wyroku. Przepis art. 1 k.p.a., określający przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu, wyróżnia m.in. postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II tego Kodeksu. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. W świetle art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna odnosi się do decyzji ostatecznej. Również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 k.p.a., znajdujące się w Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczą decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja, wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 k.p.a., zgodnie z którym "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Przepis art. 126 znajduje się w Rozdziale 9 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej przez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 k.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). Stosownie do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że ww. postanowienia są zaskarżalne zażaleniem ze względu na to, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (por. Komentarz do art. 219 k.p.a. B. Adamiak 2017, wyd. 5, Janusz Borkowski, Barbara Adamiak, System Informacji Prawnej Legalis). Dopuszczalność zaskarżenia tych postanowień wynika z odrębnej normy art. 219 k.p.a., a nie z normy zawartej w przepisie art. 141 § 1 k.p.a. dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto w postępowaniu uregulowanym w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego nie wydaje się decyzji administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że omówiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Przyjąć należy, iż w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie przez organ Policji postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania skarżącemu zaświadczeń o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, było niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, przez jej oddalenie (art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).