II SAB/Wa 845/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") jest bezczynność Ministra [...] (dalej: "Minister", "organ"), polegająca na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] października 2019 r. A. W. zwrócił się do Ministra [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci: "wyjaśnienia i podania przykładów zaangażowania się Muzeum [...] i jego dyrektora w politykę bieżącą, o czym Pan wspominał w wywiadzie w maju 2018 r. a miało to charakter informacji publicznej" oraz "przykładów agresywnej polityki byłego już dyrektora Muzeum [...], co było niezgodne ze statutem tego Muzeum a była to informacja publiczna". Wnioskodawca, powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się o "wyczerpującą odpowiedź na zadane pytania i podanie przykładów łamania statutu Muzeum oraz angażowania się w politykę". W treści wniosku powołał się na medialne wypowiedzi Ministra dotyczące wskazanych powyżej kwestii. Pismem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Dyrektor Centrum Informacyjnego Ministerstwa [...] poinformowała wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wskazała, że wniosek dotyczy argumentów przemawiających za stanowiskiem przedstawionym przez Ministra w mediach publicznych. Jest to zatem wniosek o przedstawienie stanowiska Ministra na temat oceny działalności Muzeum i jego dyrektora w zakresie pogłębionym w stosunku do wywiadów, których udzielał. Co do zasady więc, takie informacje nie stanowią informacji publicznej, a Ministerstwo nie posiada jednocześnie informacji publicznej, która mogłaby przedmiotowo odpowiadać zapytaniu wnioskodawcy. Powyższe pismo zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...] listopada 2019 r. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu - [...] listopada 2019r.) wnioskodawca ponownie zwrócił się do Ministra o udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie. Powołał się dodatkowo na wypowiedź Ministra udzieloną w wywiadzie dla redaktora dziennika [...] "[...]", która ukazała się w dniu [...] października 2019 r. w "[...]". Następnie pismem z dnia [...] listopada 2019 r. A. W. wniósł skargę na bezczynność Ministra [...] wobec nieudzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organ w kilku wypowiedziach medialnych, mających charakter informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p., stwierdził, że: "Muzeum [...] i jego dyrektor angażował się jednoznacznie w politykę poprzez akcje, konferencje, spotkania i wystawy; dyrekcja Muzeum zbytnio angażuje się w bieżącą politykę; dyrektor Muzeum prowadził agresywną politykę, a zgodnie ze statutem Muzeum nie powinno mieszać się w politykę; łamał statut (Muzeum [...]) i były to bardzo poważne zarzuty i zastrzeżenia". W związku z powyższym skarżący, pismem z dnia [...] października 2019 r., wystąpił do Ministra o udostępnienie w trybie u.d.i.p. informacji publicznej w zakresie powyżej wskazanym. W dniu [...] listopada 2019 r. otrzymał odpowiedź zawierającą stanowisko Ministerstwa, która jednak nie zawierała informacji stanowiących przedmiot wniosku. Kwestionując powyższą odpowiedź skarżący podniósł, iż nie prosił o stanowisko Ministra w sprawie oceny działalności Muzeum i jego dyrektora w zakresie pogłębionym w stosunku do wywiadów, których udzielał, lecz o dowody i przykłady działalności politycznej i łamania statutu przez Muzeum [...] i jego byłego dyrektora - [...] D. S. Z tych względów wniósł skargę na bezczynność Ministerstwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż wniosek skarżącego dotyczył argumentów przemawiających za przedstawionym przez Ministra w mediach publicznych stanowiskiem. Jest zatem wnioskiem o przedstawienie, w formie obszerniejszej niż miało to miejsce w wywiadzie lub wywiadach, stanowiska Ministra na temat jego oceny działalności Muzeum oraz dyrektora Muzeum. Opracowanie miałoby zostać przedstawione na wniosek w zakresie pogłębionym w stosunku do wywiadów, których udzielał Minister. Co do zasady jednak, takie informacje nie stanowią informacji publicznej. Wnioskowane informacje nie stanowią przedmiotu wytworzonej w ramach działalności Ministerstwa lub otrzymanej od innego podmiotu opinii, zestawienia, stanowiska czy innego dokumentu. Skoro brak jest takiego dokumentu, to brak jest również możliwości udzielenia informacji publicznej w przedmiotowym zakresie. Wniosek o przedstawienie stanowiska Ministra nie stanowi bowiem wniosku o udzielenie informacji publicznej, a Ministerstwo nie posiada jednocześnie informacji publicznej, która mogłaby przedmiotowo odpowiadać zapytaniu wnioskodawcy. Jakkolwiek, zdaniem skarżącego, złożony przez niego wniosek nie jest wnioskiem o stanowisko Ministra w sprawie oceny działalności Muzeum i jego dyrektora w zakresie pogłębionym w stosunku do wywiadów, których udzielał, lecz o dowody i przykłady, to jednak przedstawione rozróżnienie nie posiada waloru pozwalającego precyzyjnie wyodrębnić z pojęcia "pogłębienie stanowiska" czynności w postaci przedstawienia przez autora wystąpienia dowodów na przedstawiane przez niego twierdzenia. Niezależnie bowiem od faktu, że wywiady udzielane przez Ministra pozostają w zakresie jego indywidualnej działalności, to jednak organ przedstawić może jedynie takie informacje, jakie w zakresie swojej działalności urzędowej posiada i nie ma możliwości wytworzenia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego w zakresie pytania jakie dowody i argumenty miał na myśli autor określonej wypowiedzi publicznej. Na poparcie swego stanowiska organ powołał poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kwestionując stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Podniósł, iż poprzez skargę na bezczynność Ministra realizuje konstytucyjne uprawnienie dostępu do informacji publicznej, które służy jawności życia publicznego. Wskazał również, że wnioskowana informacja jest istotna dla interesu publicznego, bowiem Muzeum [...] realizuje program publiczny, w szczególności edukacyjny, szczególnie ważny dla młodego pokolenia Polaków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu, Sąd - na zasadzie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddala. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Nie budzi zatem wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, będącej w jego dyspozycji, informacji publicznej - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Z powyższego wynika, że walor informacji publicznej mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez organy i podmioty zobowiązane na gruncie u.d.i.p., jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ. j.w.). Oczywistym jest, że wyraz "informacja" obejmuje swym znaczeniem szerszy zakres pojęciowy aniżeli wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Niemniej jednak to właśnie dokument - w szerokim tego słowa znaczeniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (wyjaśniających, kontrolnych), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca, o czym stanowi art. 1 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślenia również wymaga, że informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; publ. j.w.). Zatem, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów bądź stanu określonych zjawisk istniejących w chwili udzielenia informacji. W świetle powyższych uwag, zdaniem Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, wyrażonym w piśmie z dnia [...] października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2019 r., że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Skarżący wnioskował w istocie o wyjaśnienie medialnych wypowiedzi Ministra dotyczących oceny działalności Muzeum [...] w [...] oraz jego dyrektora. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, ocena ma inny status niż informacja. Z tego względu ocena pojawiająca się w procesie wartościowania nie może być udostępniona jako informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. Przedmiotem regulacji zawartej w przepisach ustawy są dane obiektywne, fakty, a nie ich ocena. Tym samym również wszystkie poboczne okoliczności immanentnie związane z żądaną oceną (argumentacja przemawiająca za określoną oceną), nie mogą być udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznej. Zaznaczyć również należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c u.d.i.p. informacją publiczną są dane publiczne w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Przepis ten niewątpliwie dotyczy formalnie przyjętych stanowisk czy też ocen organów (funkcjonariuszy publicznych) istniejących w formie udokumentowanej (zmaterializowanej), tj. utrwalonej w formie pozwalającej na jej udostępnienie, przekazanie na zewnątrz. W niniejszej sprawie, jak trafnie przyjął organ w piśmie z dnia [...] października 2019 r., wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ww. przepisów i nie jest możliwe jej udostępnienie we wskazanej wyżej formie. Konkludując stwierdzić należy, iż organ dokonał prawidłowej kwalifikacji wnioskowanej informacji, a następnie pisemnie poinformował skarżącego, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do realizacji jego wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. Żądana informacja nie stanowi bowiem informacji publicznej. Sąd nie stwierdził tym samym podstaw do uwzględnienia skargi, uznając zarzut bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. za nieuzasadniony. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.