I OSK 2479/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 313/20 oddalającego sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił wniesiony przez [...] S.A. z siedzibą w G. sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] 2020 r. uchylającej w całości w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Starosty W. z [...] 2019 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie S. gmina K., [...] poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. na wymianę przewodów linii napowietrznej i dwóch słupów SN-15 kV oraz ustaleniu obowiązku i warunków jej udostępnienia inwestorowi. Decyzja kasacyjna Wojewody [...] podważała dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.) wobec braku zbadania przez organ I instancji zgodności inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. czy jej lokalizacja została w tym planie wyraźnie wskazana. Jak zauważył Wojewoda, organ I instancji stwierdził jedynie, że "dopuszczalność wymiany przewodów linii lapowietrznej oraz dwóch słupów [...] wynika z uchwały Rady Gminy w K. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". Wobec tego, zdaniem Wojewody, ocena organu I instancji tego elementu przesłanek umożliwiających zastosowanie trybu zapisanego w art. 124 u.g.n. nosi znamiona oceny dowolnej niepopartej właściwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wojewoda zwrócił uwagę, że inwestor we wniosku powołuje się jedynie na ogólne zapisy miejscowego planu (§ 14), gdzie ustalono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Brak wskazania, że inwestycja celu publicznego objęta zaskarżoną decyzją, w tym jej przebieg, został ujęty w zapisach tego planu. Wymaga to wyjaśnienia przez organ I instancji. Wojewoda podniósł, że ogólne zapisy planu (§ 14) dotyczą także działki nr [...]. Zapisy te mogą być jednak podstawą do realizowania wskazanych inwestycji po uzyskaniu zgody właściciela w zwykłym trybie. Instytucja wskazana w art. 124 u.g.n. ustala zaś szczególny tryb pozyskania tytułu prawnego do terenu i wymaga by dana inwestycja miała charakter celu publicznego, co musi wynikać także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przebieg takiej inwestycji musi być w tych dokumentach wyraźnie zaznaczony. Wojewoda uznał ponadto, że okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest kwestia braku zgody właściciela działki na dobrowolne posadowienie przedmiotowej inwestycji - w kontekście prawidłowego przeprowadzenia wymaganych przepisami prawa rokowań. Wojewoda podniósł, że rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie istnieją wątpliwości co do pozorności przeprowadzonych negocjacji. Okoliczności prowadzonych negocjacji powinny zatem zostać ponownie dogłębnie i wnikliwie zbadane przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Oddalając wniesiony w tej sprawie sprzeciw Spółki [...] od decyzji Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że pomimo częściowo błędnego stanowiska organu odwoławczego, wydane przez niego rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja uzasadnia bowiem stanowisko, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do konieczności poczynienia ustaleń odnośnie określenia przebiegu sieci elektoenergetycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie akt sprawy nie sposób bowiem ustalić w obrębie której konkretnej jednostki planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się działka nr [...] oraz w obrębie której jednostki planistycznej znajduje się ten odcinek przedmiotowej linii elektroenergetycznej, który ma być zrealizowany na działce nr [...]. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie "Wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą [...]", jednakże nie oznaczono na nim ani granic działki nr [...] ani przebiegu przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Wszelkie zatem ustalenia, gdzie w obrębie ww. planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się ww. działka i linia energetyczna (a nawet - czy w ogóle się znajdują) czynione są "na oko" - bez możliwości realnej ich weryfikacji. Brak ów należało kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Konieczny zaś do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jako że bez ustalenia czy i jakie konkretne zapisy planu miejscowego odnoszą się do planowanej inwestycji - nie jest możliwe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, co uzasadniało podjęcie przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W kwestii rokowań Sąd co do zasady podzielił stanowisko Wojewody, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie mogą być pozorne. Jednakże o pozorności rokowań dotyczących uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przesądza próba ustanowienia w trakcie tych rokowań służebności przesyłu ani brak operatu szacunkowego określającego wartość służebności przesyłu. Trudno bowiem przyjąć, że przedmiotem negocjacji może być wyłącznie "kwota za ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n." - skoro celem prowadzonych rokowań jest właśnie uniknięcie konieczności zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Pozostawiona stronom swoboda co do zakresu, formy i przebiegu rokowań skutkuje także brakiem obowiązku przedstawiania przez którąkolwiek ze stron operatu szacunkowego - chociaż nie wyklucza takiej możliwości. Sam brak operatu szacunkowego nie może być zatem dla organu argumentem przemawiającym na rzecz tezy, że rokowania były pozorne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać szczegółowe dane granic działki, jak i przebiegu trasy linii elektroenergetycznej, podczas gdy zagadnienia te należą do sfery wykładni planu, nie zaś ustaleń faktycznych; 2. przyjęcie błędnego i niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia, że plan miejscowy obowiązujący dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] nie zawiera regulacji dotyczących możliwości przeprowadzenia przebudowy istniejącej już sieci elektroenergetycznej na tej działce; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłankę ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem miejscowym należy interpretować zawężająco, podczas gdy jest to sprzeczne z aktualnie przyjętą linią orzeczniczą i brak jest konieczności wymieniania danej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że z przepisów tych wynika bezwzględny wymóg zamieszczania w planie miejscowym wszystkich i szczegółowych danych co do przebiegu na poszczególnych nieruchomościach i działkach urządzeń i sieci infrastruktury technicznej bez względu na ich wielkości i przeznaczenie. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Dodatkowo wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wypada przypomnieć, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji – w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. W wyroku z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, iż zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 (CBOSA), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Ocena i rozważania Sądu I instancji, które stały się przyczyną wywiedzenia w tej sprawie skargi kasacyjnej oparte są na spostrzeżeniach wyprowadzanych z normy art. 124 u.g.n., która w ust. 1 stanowi o uprawnienu starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. W zdaniu drugim przepis ten jednoznacznie wskazuje, że ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania omawianej instytucji musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Organ rozstrzygający sprawę opartą o art. 124 ust. 1 u.g.n. zobowiązany jest więc dokonać oceny rozwiązań przyjętych przez lokalnego prawodawcę. Nie wkraczając w tej sprawie w materię zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planistycznymi, jak też nie oceniając stopnia ogólności wersji tekstowej uchwały w kontekście przebiegu linii elektroenergetycznej, wypada zauważyć, że dla dokonania powyższej oceny organ zobowiązany jest pozyskać akt planistyczny w jego wersji graficznej i tekstowej, a następnie dokonać jego interpretacji wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji przesłanki, jakimi w tym względzie się kierował. W tej sprawie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o przedłożony wraz z wnioskim inwestora wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pod graficzną formą wskazano, że dokument ten wygenerowany jest z serwisu elektronicznego i "dotyczy działki numer [...] z obrębu S., numer [...] z obrębu S.". Brak jednak chociażby odpowiednich naniesień związanych z przedstawieniem granic, czy usytuowaniem tej działki. Jako dalece niewystarczające należy uznać zawarte w decyzji Starosty stwierdzenie, że dopuszczalność przeprowadzenia inwestycji wynika z uchwały Rady Gminy w K. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części gminy K. w miejscowościach [...], ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym [...]. Brak jest przywołania jakichkolwiek postanowień planistycznych dla poparcia tej tezy, ani też przeprowadzenia szerszej argumentacji w przypadku braku jednoznaczności czy ogólności zapisów planu miejscowego. Co prawda, w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13, CBOSA; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, CBOSA), tym niemniej nie oznacza to, że organ orzekając w omawianym trybie zwolniony jest od prowadzenia postępowania dowodowego, wyjaśniającego. Szczególny rodzaj wywłaszczenia przez ograniczenie sprzeciwia się takiej interpretacji, która pozwalałaby niejako apriori przyjmować zgodność zamierzonej inwestycji z postanowieniami planistycznymi, bez potrzeby wyjaśnienia powyższego w oparciu o analizę konkretnych rozwiązań planu miejscowego dotyczących konkretnej nieruchomości. W świetle powyższego uznać należy za trafne przyjęcie, że ocena przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie została przez organ I instancji wszechstronnie wyjaśniona, a w szczególności na tak jednoznaczną konkluzję nie pozwalał zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy. Powyższe świadczy o braku uzasadnienia dla postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.