II SA/Rz 617/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego za świadczenie nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] o uznaniu wypłaconego A.H. ( dalej: "skarżąca") świadczenia w postaci zasiłku okresowego za okres od 1 października 2018 r. do 30 listopada 2018 r. w łącznej kwocie 356,86 zł za świadczenie nienależnie pobrane. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 6 pkt 16, art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej ( Dz. U z 2019r., poz. 1507 z późn. zm.; dalej: "u.p.s."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowania administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] października 2018r. nr: [...]rodzinie Pani A.H. przyznano od 1 października 2018 do 31 grudnia 2018r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia i długotrwałej choroby w kwocie 178,43 zł miesięcznie. Organ I instancji stwierdził, że A.H. ubiegając się w miesiącu październiku 2018r. o pomoc przedstawiła nieprawdziwą sytuację dochodową swojej rodziny, nie poinformowała organu, że w miesiącu wrześniu i październiku 2018r. otrzymała alimenty na syna M. od ojca dziecka J. H. w kwocie po 400,00 zł miesięcznie. Pomoc finansowa od ojca dziecka nie była uwzględniona przy przyznawaniu pomocy finansowej co miało wpływ na prawo do otrzymania zasiłku okresowego. Powyższą informację pracownik socjalny powziął w styczniu 2019r. Powołując się na art. 38 ust 1 pkt 2 u.p.s., organ wskazał, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Po uwzględnieniu wskazanych informacji organ I instancji ustalił, że dochód rodziny A.H. w miesiącu wrześniu i październiku 2018r. liczony zgodnie z art. 8 u.p.s. wyniósł 1.627,15 zł /500,00 zł - świadczenie z funduszu alimentacyjnego + 193,00 zł - dodatek do zasiłku rodzinnego + 248,00 zł - 2 x zasiłek rodzinny + 286,15 zł - dodatek mieszkaniowy + 400,00 zł - alimenty od ojca dziecka/ i przekraczał kryterium dochodowe rodziny wynoszące kwotę 1.542,00 zł /514,00 zł x 3 osoby/. Na tej podstawie stwierdził, że skarżąca nie była uprawniona do otrzymania zasiłku okresowego w październiku i listopadzie 2018r. w łącznej kwocie 356,86 zł, które stanowi nienależnie pobrane świadczenie w myśl art. 6 pkt 16 u.p.s. W ustawowo przewidzianym do tego terminie skarżąca wniosła odwołanie wyjaśniła, że nie informowała organu o otrzymywanych alimentach ponieważ były one wypłacane na poczet zaległych alimentów. Do dochodu liczone były natomiast na bieżąco otrzymywane przez nią alimenty w kwocie 500 zł, w związku z czym uważała, że podanie tej kwoty oznaczałoby dwukrotne wliczenie do dochodu alimentów. Organ II instancji nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że dochodem rodziny w rozumieniu u.p.s. jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie ( art 6 pkt 4 w/w ustawy). Z kolei dochodem na osobę w rodzinie, dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie art 6 pkt 3 ww ustawy. W myśl art 6 pkt 2 u.p.s. przez dochód dziecka należy rozumieć dochód, do którego zalicza się kwotę otrzymywanej renty wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny, otrzymywane alimenty oraz kwotę odpowiadającą dochodom uzyskiwanym z majątku dziecka. Dalej organ wyjaśnił, że z punktu widzenia oceny kryterium dochodowego istotne jest kiedy ubiegający się o świadczenie dany dochód faktycznie otrzymał, a nie za jaki okres był on należny. W tym miejscu organ przytoczył wyrok NSA z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2802/13. Tym samym, jak podkreślił bez znaczenia jest to, czy otrzymane alimenty to alimenty bieżące czy też zaległe. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art 7 i 77 K.p.a. przez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz zebranego materiału dowodowego, - art 6 pkt 16, art 104 ust. 3, art 8, art 38 i 39 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie poprzez uznanie, że wypłacone zaległe alimenty wliczają się do dochodu. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w całości. W uzasadnieniu skargi poparła swoje zarzuty zawarte w odwołaniu dodatkowo podała, że zaległe alimenty były już raz wliczone do jej dochodu w okresach, gzie ubiegała się o zasiłki rodzinne i inne zasiłki w MOPS . Podniosła, że pomimo otrzymywania niepełnej kwoty bieżących alimentów ( 500 zł) MOPS wypłacał jej kwotę alimentów zgodnie z wyrokiem Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu I instancji stanowił art 104 u.p.s. Zgodnie z nim należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( ust. 1). Wysokość tych należności oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten wskazuje zatem jakie konieczne elementy powinna zawierać decyzja w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej tj.: stwierdzenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, wysokość nienależnie pobranego świadczenia, obowiązek jego zwrotu oraz termin wykonania obowiązku. Orzeczenie o nienależnie pobranych świadczeniach jest bowiem jednocześnie tytułem egzekucyjnym do ich przymusowej realizacji. Decyzja organu I instancji utrzymana w mocy decyzją organu II instancji określa świadczenie nienależnie pobrane oraz jego wysokość. Brak w niej natomiast rozstrzygnięcia o zwrocie oraz terminie wykonania tego obowiązku. Z tych też powodów decyzje obu organów podlegać musiały uchyleniu. Brak koniecznych elementów pozbawia decyzje cech tytułu egzekucyjnego i uniemożliwia na przyszłość ewentualną przymusową realizację. Z tych powodów decyzje w obecnym kształcie nie mogły zostać utrzymane w obrocie prawnym. Natomiast podniesione w skardze zarzuty są całkowicie bezzasadne. In meriti Sąd podziela stanowisko organów, tak co do stwierdzenia, że pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, jak też co do ustalonej wysokości. Jak wynika z akt decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] przyznano skarżącej zasiłek okresowy z powodu bezrobocia i długotrwałej choroby na okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 157,43 zł miesięcznie. Podstawą przyznania wnioskowanego świadczenia było spełnienie kryterium dochodowego tj. 1542 zł miesięcznie w sytuacji, gdy wykazany przez skarżącą dochód wynosił 1227, 15 zł miesięcznie. Na podstawie oświadczenia skarżącej z dnia 9 stycznia 2019 r. organ I instancji ustalił, że skarżąca poza wskazanym pierwotnie dochodem rodziny otrzymywała również alimenty od ojca syna, których wysokość w miesiącu wrześniu i październiku wynosiła 400 zł., które także podlegały doliczeniu do dochodu. W opozycji do organów skarżąca konsekwentnie, najpierw w postępowaniu administracyjnym, następnie w skardze do Sądu, podnosiła że zaliczenie do dochodu aktualnie otrzymywanych alimentów z funduszu alimentacyjnego oraz kwot wpłaconych przez dłużnika alimentacyjnego na poczet zaległych alimentów, powoduje nieusprawiedliwione, dwukrotne zaliczenie alimentów do dochodów. Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. W sprawie bezsporne jest, że otrzymane przez nią świadczenie w postaci zasiłku okresowego jest świadczeniem uzależnionym od dochodu. Zgodnie z art 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Dochód osoby w rodzinie liczony na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1058 obowiązujące na dzień wydania decyzji przyznającej świadczenie) wynosił 514 zł-§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, co przy trzyosobowej rodzinie, jak rodzina skarżącej, dawało kwotę1542 zł. Spór sprowadzał się natomiast do doliczenie do tego dochodu, otrzymanych przez skarżącą od dłużnika alimentacyjnego alimentów. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że alimenty te stanowią dodatkowe źródło dochodu, które obok świadczeń alimentacyjnych powinno było zostać zaliczone do dochodu. Zgodnie z art 6 pkt 4 w zw. z art 8 ust. 3 u.p.s. za dochód rodziny uważa się sumę miesięcznych przychodów rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejszony o podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne i alimenty świadczone na rzecz innych osób. Otrzymane kwoty alimentów nie są świadczeniami wychowawczymi, o których mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), ani żadnym innymi świadczeniem wymienionymi w zamkniętym katalogu świadczeń nie podlegających wliczeniu do dochodu ( art 8 ust. 4 u.p.s.). Na gruncie ustawy będącej podstawą prawną przyznanego świadczenia, jak również na gruncie innych ustaw brak jest przepisów pozwalających na pominięcie otrzymanych alimentów w wyliczeniu dochodu rodziny. Przeciwne wnioski dają się natomiast wywieść z ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. z 2019 r., poz. 670; dalej: "u.p.o.a."). Zgodnie z art 28 u.p.o.a. w okresie otrzymywania przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wszelkie kwoty alimentów uzyskane od dłużnika alimentacyjnego w pierwszej kolejności powinny trafić do organu właściwego wierzyciela na poczet zwrotu należności dłużnika z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, aż do ich całkowitego zaspokojenia. Dopełnieniem tego przepisu jest art 2 pkt 7 lit. d u.p.o.a., zgodnie z którym nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Skoro otrzymane alimenty w sposób niezgodny z kolejnością zaspakajania stanowią podstawę do uznania pobranych w tym samym okresie świadczeń z funduszu alimentacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane, to nie ma żadnych racjonalnych podstaw do tego by nie uwzględnić ich przy dochodzie, od którego uzależnione jest przyznanie świadczeń z funduszu pomocy społecznej. Bez znaczenia pozostaje przy tym okres, za jaki skarżąca je otrzymała. Redakcja wspomnianego art 2 pkt 7 lit. d u.p.o.a. nie pozostawia wątpliwości, że dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane bez znaczenia pozostaje okres za jaki strona otrzymała alimenty. Istotny jest sam fakt, że w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego otrzymuje również alimenty, bez względu na to, czy są one wypłacane za miesiące bieżące, czy za miesiące poprzednie. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. (...). W czasie pobierania świadczenia alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnej kwoty alimentów dobrowolnie uiszczonej przez dłużnika. Kolejność zaspokajania roszczeń z kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego normuje art 28 u.p.o.a., który przewiduje, że środki te w pierwszej kolejności przekazywane są na poczet zobowiązania dłużnika istniejącego z tytułu wypłaconych zastępczo przez gminę świadczeń z funduszu, zaliczek alimentacyjnych a dopiero w dalszej kolejności z tytuł należności wierzyciela. Nie ma w związku z tym znaczenia, że wypłaconą przez dłużnika alimentacyjnego w tym okresie kwotę skarżąca zaliczyła na poczet zadłużenia z okresu, w którym nie pobierała świadczeń z funduszu alimentacyjnego ( tak NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.ns.gov.pl). W świetle powyższego bezzasadny okazał się zarzut skarżącej niezgodnego z prawem dwukrotnego zaliczenie do kwoty dochodu - kwoty otrzymanych od dłużnika alimentów. Pozostałe dochody nie były w sprawie kwestionowane, a ustalona przez organ ich wysokość odpowiada przedstawionym przez skarżącą dokumentom. Zarzut naruszenia art 8 u.p.s. okazał się nieuzasadniony. Przedstawione przez organ okoliczności wskazują również niezbicie, że otrzymane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art 6 pkt 16 u.p.s. świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W orzecznictwie przyjmuje się, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania ( zawinionego zaniechania). Przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tego, kto przyjął świadczenie wiedząc lub mógł tę wiedzę uzyskać przy zachowaniu wymaganej staranności, że mu się ono nie należy, co obok przypadku posłużenia się sfałszowanymi dokumentami i świadomego wprowadzenia w błąd, dotyczy również osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń i złożyła nieprawdziwe oświadczenie ( wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt I OSK 555/14). Z protokołu z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy wynika, że skarżąca podpisała oświadczenie zgodnie, z którym wskazała, że znany jest jej art 109 u.p.s., którego treść in extenso została przytoczona w pouczeniu, a zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Oświadczyła również, że została pouczona, że świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej stanowią świadczenia nienależnie pobrane podlegające zwrotowi. Pouczenie takie zawarto również w decyzji przyznającej świadczenie. Utrwaliło się w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza przy tym formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art 8 i 9 K.p.a. ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/12). Organy powinny uwzględnić kto jest adresatem pouczenia i w myśl zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa kierować je w sposób czytelny dla tego adresata. ( wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10). Celem pouczenia nie jest przy tym wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej świadczeniobiorcy, ale umożliwienie stronie ukształtowania swojej sytuacji, aby nie narazić się na konieczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ( wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09) Pouczenia organu spełniały te wymogi. Organ nie tylko powołał przepis, przytoczył jego treść, ale również pouczył stronę o negatywnych konsekwencjach niezastosowania się do niego. Na ocenę świadomości skarżącej nie bez wpływu pozostaje fakt, że jest osobą stale korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej i dlatego powinny być jej znane obowiązujące w tym postępowaniu zasady. Sąd stwierdza również, że poza wspomnianymi pouczeniami skarżąca złożyła do akt dodatkowe oświadczenia o zapoznaniu się z treścią art 109 u.p.s, jak również oświadczenie o nie uzyskiwaniu w ciągu ostatnich 12 miesięcy jednorazowego dochodu czy też dochodu należnego za dany okres. Podjęte przez organ działania: kierowane do skarżącej pouczenia, odbierane oświadczenia pozwalają stwierdzić, że organ dopełnił obowiązku informacyjnego strony, którego nie można utożsamiać z pouczeniem skarżącej o wszelkich możliwych dochodach, o których ma obowiązek informować organ. Błędne przekonanie skarżącej co do tego, że otrzymywane alimenty nie stanowią dochodu nie może być poczytane jako wynik nieprawidłowego pouczenia. Odebranie przez organ dodatkowego oświadczenia o nieuzyskiwaniu przez skarżącą dochodu w ciągu ostatnich 12 miesięcy jednorazowego dochodu, czy też dochodu należnego za dany okres, powinno było dodatkowo wywołać wątpliwości odnośnie otrzymanych alimentów i konieczności zaliczenia ich do dochodu. Za ich niewskazanie skarżąca ponosi winę, a pobrane przez nią w takiej sytuacji świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi. Stanowisko organu znajduje uzasadnienie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym i w sporządzonym na jego podstawie uzasadnieniu. Tym samym nie odniosły oczekiwanego rezultatu postawione zarzuty naruszenia art 7, 77 K.p.a., a także art 6 pkt 16 u.p.s. Sąd nie miał również wątpliwości co do ustalonej przez organy wysokości nienależnie pobranych świadczeń. Stanowi ona równowartość pobranego w spornym okresie świadczenia tj. dwukrotność przyznanej kwoty 178,43 zł. Zgadzając się zatem co do tego, że pobrane przez skarżącą świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi, jak również co do ich wysokości, Sąd uchylił decyzje organów celem uzupełnienia konicznych elementów, tj. określenia obowiązku zwrotu i jego terminu, o których mowa w art 104 ust. 3 u.p.s. oraz rozważenia będących następstwem tych ustaleń okoliczności z art 104 ust. 4 u.p.s. Stosownie do treści art 104 ust. 4 u.p.s. w postępowaniu dotyczącym zwrotu wydatków, powinna być również badana faktyczna możliwość obciążania tym zwrotem zobowiązanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1 art. 104 ustawy, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. zostało całkowicie zaniechane. Rozstrzygnięcie Sądu znajduje uzasadnienie w treści art 145 § 1 pkt 1 lit. a i art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).