I OSK 5/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 614/19 ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego za świadczenie nienależnie pobrane oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 października 2019 roku sygn. akt II SA/Rz 614/19 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] marca 2019 roku nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego za świadczenie nienależnie pobrane, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta M. z [...] lutego 2019 r. nr [...]. Na mocy zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) dalej zwanej "u.p.s.", uznano wypłacone skarżącej świadczenie w postaci zasiłku okresowego za okres od 1 maja 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. w łącznej kwocie 337,58 zł za świadczenie nienależnie pobrane. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy słusznie uznały, że pobrane przez skarżącą świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi, prawidłowo ustaliły też ich wysokość. Pomimo tego wydane w sprawie decyzje wymagały uchylenia ze względu na brak koniecznych elementów, tj. orzeczenia o obowiązku zwrotu i terminie wykonania tego obowiązku, o których mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s. Ponadto Sąd zaznaczył, że organy nie rozważyły, będących następstwem tych ustaleń, okoliczności z art. 104 ust. 4 ww. ustawy dotyczących faktycznej możliwości obciążenia zwrotem skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zaskarżając go w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 104 ust. 3 u.p.s. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń musi obligatoryjnie zawierać rozstrzygnięcie o zwrocie i terminie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń; 2. art. 104 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń konieczne jest zbadanie możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z przepisu art. 104 ust. 3 u.p.s. nie wynika, by niemożliwe było wydanie dwóch odrębnych decyzji - tj. najpierw decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń, a następnie decyzji, w której orzeka się o zwrocie tych świadczeń (lub odstępuje od żądania takiego zwrotu, umarza kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odracza termin płatności albo rozkłada na raty). W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu A. H. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty kasacyjne są w całości nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie stoi w opozycji do stanowiska Sądu pierwszej instancji twierdząc, że przepis art. 104 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dopuszcza możliwość prowadzenia dwóch odrębnych postępowań, w których należy wydać dwie decyzje, pierwszą w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń i drugą o zwrocie i terminie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ustalonych w tej pierwszej decyzji. Skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił przekonywującej argumentacji na potwierdzenie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, ponieważ uznaje za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd decyzji stanowiły regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które przewidują zwrot przez osobę lub rodzinę korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej - świadczeń nienależnie pobranych, niezależnie od dochodu rodziny (art. 98 u.p.s.). Zgodnie z przepisem art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi że "Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej". Ten ostatni przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przepis ten wskazuje jakie konieczne elementy powinna zawierać decyzja wydana w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, tj.: stwierdzenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, wysokość nienależnie pobranego świadczenia, obowiązek jego zwrotu oraz termin wykonania obowiązku. Z wykładni językowej owego przepisu wywieść należy, że wszystkie wymienione w nim elementy powinny znaleźć się w jednej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu jednego postępowania rozstrzygającego wszystkie wskazane w tym przepisie kwestie. Przemawia za tym umieszczenie w wykładanym przepisie spójnika "oraz" i określenia decyzji administracyjnej w liczbie pojedynczej a nie mnogiej. Za taką interpretacją omawianego przepisu przemawia także wykładnia systemowa. Ustawodawca dążąc w ostatnich latach do ujednolicenia praktyki zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, w różnych dziedzinach życia społecznego zmienił uregulowania dotyczące procedury ściągania tych należności. Przykładowo należy wskazać na zmiany z dniem 18 września 2015 r. art. 30 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302, art. 3) i art. 23 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302, art. 1). Dokonując tych zmian ustawodawca ustalił, że w sprawach nienależnie pobranych świadczeń jedną decyzją ustala się wysokość nienależnie pobranych świadczeń i orzeka się o ich zwrocie ustalając termin zwrotu. Świadczy to o tym, że ustawodawca ma na względzie uproszczanie procedur ściągania nienależnie pobranych świadczeń i szybkość postępowań w tym przedmiocie, co jest w interesie zarówno organów administracji jaki i stron postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również wykładnia art. 104 ust. 3 u.p.s. powinna uwzględniać, konieczność upraszczania i przyśpieszenia postępowań w przedmiocie ściągania nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Orzeczenie o nienależnie pobranych świadczeniach jest bowiem jednocześnie tytułem egzekucyjnym do ich przymusowej realizacji, co wynika z art. 104 ust. 1 u.p.s. Tymczasem w kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji utrzymana w mocy decyzją organu II instancji określa wyłącznie świadczenie nienależnie pobrane oraz jego wysokość. Brak w niej natomiast rozstrzygnięcia o zwrocie oraz terminie wykonania tego obowiązku. Brak tych koniecznych elementów pozbawia decyzje cech tytułu egzekucyjnego i uniemożliwia ewentualną przymusową realizację. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest tym bardziej usprawiedliwione, że przyjęta przez niego wykładnia art. 104 ust. 3 u.p.s. nie zmniejsza praw osób zobowiązanych do zwrotu świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że zacytowane w skardze kasacyjnej stanowisko WSA w Lublinie z wyroku z 31 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 768/12) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sprzed wskazanej wyżej zmiany tej ustawy. Zatem także oparte na tym wyroku stanowisko WSA w Lublinie z wyroku z dnia 26 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 1128/17) nie zasługuje na aprobatę. Przy tym należy wskazać, że stanowisko wyrażone w tym wyroku poza stwierdzeniem, że nie można jednak wykluczyć dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie ustalania świadczeń nienależnie pobranych i w przedmiocie zwrotu takich świadczeń, Sąd nie przedstawił argumentacji przemawiającej za taką wykładnią art. 104 ust. 3 u.p.s. Natomiast w przytoczonych w skardze kasacyjnej kilku innych orzeczeniach sądów administracyjnych w ogóle nie rozstrzygano kwestii możliwości prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie ustalania świadczeń nienależnie pobranych i w przedmiocie zwrotu takich świadczeń. Konsekwencją uznania wykładni art. 104 ust. 3 u.p.s. za prawidłową, jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 104 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. Bowiem z uwagi na fakt, iż art. 98 u.p.s. stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny i odsyła do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu, właściwy organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na zasadność odstąpienia od żądania takiego zwrotu. Skarżące Kolegium nie kwestionuje tego obowiązku w postępowaniu w przedmiocie nakazania zwrotu świadczenie pobranego nienależnie. Tym niemniej należy wyjaśnić, że organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W tym celu, organ powinien dokonać analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz przy braku wniosku pracownika socjalnego, pouczyć ją o prawie złożenia wniosku o odstąpienie przez organ od żądania zwrotu nienależnego świadczenia, o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, w całości i w części, o odroczenie terminu płatności albo o rozłożenie należności na raty. Przy ocenie tych wniosków należy mieć przy tym na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07, wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2065/10). W powołanym orzecznictwie podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Z treści art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika również, ze organ zobowiązany jest zatem do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności mając na względzie cele pomocy społecznej określone w powołanym wyżej art. 2 ust. 1 u.p.s. Należy również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się (art. 3 u.p.s.). Powyższe oznacza ciążący na organie właściwym do rozpatrzenia wniosku obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - aktualnej sytuacji zainteresowanego - także w kontekście powołanych zapisów ustawowych. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.