II SA/Wr 16/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. (nr [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) nakazujące P. S. wstrzymanie wykonania robót budowlanych prowadzonych w związku z rozbudową i nadbudową budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...], gmina [...] nakładające obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia ostateczności postanowienia stosownej dokumentacji. Ponadto PINB w [...] nakazał zabezpieczenie obiektu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401) poprzez ogrodzenie nadbudowanej części obiektu oraz oznaczenie stref niebezpiecznych, jeśli takie występują. W uzasadnieniu organ wskazał, że po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na działce [...] w [...] przeprowadzono postępowanie dowodowe i ustalono stan faktyczny na działce, w tym stwierdzono, że znajduje się na niej budynek w trakcie przebudowy. Budynek, w dacie wizji lokalnej, był zadaszony dachem dwuspadowym z dachówką ceramiczną, pow. zabudowy: 5 m x 8,38 + ganek – 1,9 m x 4,45 m, wysokość obiektu w kalenicy 6,35 m. Skarżący zgłosił do Wydziału Architektury i Budownictwa wymianę pokrycia dachowego oraz wymianę okien, a także wykonanie ocieplenia zewnętrznego budynku. Posiłkując się wydrukami z ortofotomapy i mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy organ doszedł do przekonania, że inwestor dokonał rozbudowy budynku, o czym świadczy nowa konstrukcja więźby dachowej, zmiana geometrii dachu z jedno na dwuspadową, nadbudowa ściany szczytowej w kierunku północnym i południowym z bloczków, a także wykonał nowy wieniec żelbetowy oraz zwiększył wysokość budynku do 6,35 m. W efekcie, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 organ wydał postanowienie, w którym nakazał przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wynikającymi z przepisów szczególnych, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności wykonanej rozbudowy i nadbudowy z planem zagospodarowania przestrzennego, a także odpowiednie zabezpieczenie obiektu, podczas wykonywania robót budowlanych. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożył P. S., który wskazał w piśmie, że nie zgadza się z kwalifikacją robót, dokonaną przez organ, uważa, że prace, dotyczące dachu winny być traktowane jako remont, a także podnosi błąd organu polegający na wykorzystaniu dowodów z otofortomap. Po rozpoznaniu sprawy w trybie instancyjnym organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że inwestor powiększył powierzchnię zabudowy o ok. 6 m2, co determinuje uznanie wykonanych robót za rozbudowę. Dalej organ uznał za trafną kwalifikację PINBu w zakresie nadbudowy obiektu w sytuacji, gdy została zmieniona geometria dachu obiektu. Jak wskazuje DWiMB, skoro zmieniona została geometria dachu, to logicznym jest, że zmianie uległa także wysokość budynku, która obecnie wynosi 6,5 m. Wyjaśniając różnicę między nadbudową a remontem organ wyjaśnia, że wobec zmiany konstrukcji dachu z jednospadowego na dwuspadowy musiała nastąpić nadbudowa. Na koniec organ wskazuje, że (wbrew zarzutom strony organ mógł wykorzystać ortofotomapy z tym, że winien dokładnie je omówić, wykazać, że istotnie doszło do nadbudowy. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że z zestawienia ortofotomap wynika, że uprzednio dach budynku był jednospadowy, a obecnie jest dwuspadowy, zatem doszło do nadbudowy. W skardze na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie P. S. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżący dokonał nadbudowy budynku mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na takie przyjęcie, a także naruszenie art. 77 § 1 i 2 kpa, w zw. z art. 7a § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia bez należytego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia wysokości budynku. Naruszenie art. 80 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nastąpiła zmiana wysokości budynku, naruszenie art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 11 tej ustawy, poprzez uznanie od początku postępowania, że skarżący dokonał nadbudowy budynku gospodarczego. Na koniec strona podnosi, że organy naruszyły także art. 75 § 1 kpa, w z. z art. 77 § 1 i 2 kpa poprzez brak dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, na okoliczność braku zmiany wysokości budynku. Wskazując na podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skarga podnosi, że odnośnie do zmiany wysokości budynku organy nie dokonały szczegółowych obliczeń, w odróżnieniu do szczegółowego wyliczenia pozostałych parametrów budowli. Skarżący podnosi, że organy nie dokonały rzetelnych ustaleń, a nadto przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów. Na koniec strona podnosi, że organ miał obowiązek dopuścić wszelkie dowody dla wyjaśnieni a stanu faktycznego, a zaniechał przeprowadzenia dowodu ze świadków. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, pod względem zgodności z prawem, kontrolowanego orzeczenia, bo w ramach takich kompetencji działają sądy administracyjne, była kwestia legalności postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) o nałożeniu na skarżącego szeregu obowiązków, aby umożliwić w dalszej perspektywie "legalizację" samowoli budowlanej. Dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 48 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeśli jednak taka budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych na podstawie postanowienia. Zgodnie z ust. 3 art. 48 prawa budowlanego w takim postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, których przedłożenie ma umożliwić dalsze postępowanie, umożliwiające ewentualnie taką legalizację. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepisy art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, o nakazie rozbiórki. W kontrolowanej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na stronę skarżącą szereg obowiązków, opisanych wcześniej. Co dalej istotne, jak wskazują akta sprawy, między stronami pozostaje sporna jedynie okoliczność, czy w toku robót budowlanych (częściowo zgłoszonych do kompetentnego organu) doszło, czy też nie, do nadbudowy budynku gospodarczego. Trzeba dodać, że skarżący konsekwentnie, od początku postępowania twierdził, że w wyniku prac budowlanych nie doszło do zmiany wysokości budynku. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że jednym z podstawowych obowiązków organów, wskazanym w art. 7 kpa jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przez "rozbudowę" rozumie się powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów". Natomiast, aby uznać, że w sprawie mamy rzeczywiście do czynienia z "nadbudową" obiektu, zdaniem sądu okoliczność tę organ winien, ponad wszelką wątpliwość udowodnić. Organ winien prawidłowo ustalić czy i jakie zadaszenie budynku wcześniej istniało, a jeżeli istniało, to następnie winien wskazać jakie prace w tym zakresie zostały faktycznie wykonane, uwzględniając wszystkie zebrane w sprawie dowody, przy czym należy pamiętać, że w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), organ uprawniony jest (lub zobowiązany, jeśli zgromadzone dowody sobie przeczą) do wskazania w motywach orzeczenia jakim dowodom odmówiono wiarygodności. Zdaniem sądu w tym składzie, w świetle dotychczas zgromadzonych dowodów, nie wiadomo na jakiej podstawie organ uznał, że inwestor podwyższył budynek gospodarczy. W piśmie wskazującym na konieczność wszczęcia postępowania (pismo z dnia [...] marca 2018 r.) wyraźnie napisano, że postępowanie ma być prowadzone "w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego i rozbudowy, i nadbudowy budynku mieszkalnego". Z treści pisma wynika więc że, na dzień [...] marca 2018 r. organ nie stwierdził nadbudowy budynku gospodarczego, a jedynie mieszkalnego. Nadbudowa nie wynika także ani z wizji, ani ze szkicu przy protokołu oględzin z [...] czerwca 2018. Co dalej istotne należy pamiętać, że skarżący dokonał zgłoszenia w dniu [...].05.2017, więc należy dokładnie ustalić co było objęte zgłoszeniem, a co poza/ponad zgłoszeniem wykonał inwestor w budynku gospodarczym. Należy zgodzić się z organem, że stosownie do treści art. 75 § 1 kpa organ ma obowiązek dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem nie sposób podzielić poglądu skarżącego, że organ, ustalając stan faktyczny sprawy, nie może posługiwać się ortofotomapą, jednakże znajdujące się w aktach dokumenty pozbawione są jakiegokolwiek opisu czy wyjaśnienia. Uniemożliwia to sądowi skonkretyzowanie obiektu, będącego przedmiotem postępowania, a co za tym idzie należytą kontrolę oceny wniosków, jakie organ wywiódł z zawartości fotografii. Należy także dodać, że nie skorygował tych (przedwczesnych – zdaniem sądu) ustaleń, organ odwoławczy. Reasumując, w ocenie sądu, wydane w sprawie postanowienia (w zakresie jednoznacznej oceny, że inwestor dokonał nadbudowy budynku gospodarczego jest przedwczesne i niepoprzedzone należytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, dlatego oba orzeczenia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, na podstawie art. 145. § 1 ust. 1 c) ppsa, należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.