II SAB/Wr 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem kosztów postępowania sądowego. J. K., pismem z dnia 5 marca 2018 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia (...) listopada 2007 r., znak (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w L. Ś. pozwolenia na wykonanie robót obejmujących realizację zadania p.n.: C. etap II – odbudowa koryta rzeki, gmina Z. i S. na działce nr (...) położonej w K. rejonu z.. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda D. w sprawie o numerze (...) dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody D. na rzecz skarżącej kwoty w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa GUS i nadanie wyrokowi klauzuli natychmiastowej wykonalności, 3) zwrot kosztów postępowania sądowego, 4) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącej. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 30 maja 2017 r., za pośrednictwem Starosty Z. złożyła do SKO w J. G. wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty Z. z dnia (...) listopada 2007 r. Starosta Z. pismem z dnia 2 czerwca 2017 r. poinformował skarżącą o przekazaniu wniosku, zgodnie z właściwością do Wojewody D.. Po wpływie wniosku do Wojewody D., organ ten nie załatwił sprawy w terminie i nie powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy. W tej sytuacji skarżąca pismem z dnia 25 września 2017 r. skierowała ponaglenie na bezczynność Wojewody do MSWiA w W., a następnie pismem z dnia 29 września 2017 r. skierowała zażalenie do MSWiA na bezczynność Wojewody. Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na wymienione pisma. W dniu 17 listopada 2017 r. Wojewoda skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, z informacją że w terminie do dnia 15 grudnia 2017 r. strony mogą zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i składać wyjaśnienia. Do chwili wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie otrzymała zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Odnośnie żądania zawartego w pkt 2 skargi J. K. podała, że "Odszkodowanie – zadośćuczynienie należne za straty moralne i cierpienie psychiczne zw. z długim oczekiwaniem na rozstrzygnięcie organu i podejmowane kroki prawne w celu przyśpieszenia jego wydania." W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 6 czerwca 2017 r. Starosta Z. przekazał Wojewodzie D. wniosek skarżącej J. K. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Starosty Z. z dnia 22 listopada 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla (...)ZMiUW O w L. Ś. dla inwestycji p.n.: C.etap II – odbudowa koryta rzeki, gmina Z. i S." m.in. na działce nr (...) położonej w K. rejonu z.. W piśmie tym Starosta Z. wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu akt tej sprawy, ponieważ zostały one w całości przekazane w dniu 15 lutego 2015 r. do Prokuratury Rejonowej w Z.. Pismem z dnia 14 września 2017 r. Wojewoda D. wystąpił do Prokuratury Rejonowej w Z. o wypożyczenie akt wskazanej sprawy, które otrzymał w dniu 27 września 2017 r. Następnie pismem z dnia 17 listopada 2017 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Z. z 22 listopada 2007 r. Jednocześnie wyznaczył termin do 15 grudnia 2017 r., w którym strony mają możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia (...) marca 2018 r. (nr (...)) Wojewoda D. stwierdził wydanie decyzji Starosty Z. z (...) listopada 2007 r. z naruszeniem prawa, gdyż wydana została z naruszeniem właściwości organu. Jednakże z uwagi na upływ terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. Wojewoda nie mógł stwierdzić nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem, w szczególności aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach wskazanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego wyżej przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( w brzmieniu z daty wniesienia podania do organu), zwanej dalej k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 § 1 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec treści przywołanych przepisów (art. 52 § 1 P.p.s.a.) warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody D. jest uprzednie wniesienie przez stronę skarżącą do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa. Analiza akt rozpatrywanej sprawy wskazuje, że skarżąca w dniu 25 września 2017 r. złożyła w siedzibie Starostwa Powiatowego w Z. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody D., ponaglenie a następnie w dniu 29 września 2017 r. zażalenie na bezczynność Wojewody D. w sprawie niezałatwienia jej wniosku z dnia 30 maja 2017r. Dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z 22 listopada 2007 r. Z udzielonych Sądowi wyjaśnień Starosta Z. pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. (k.30) poinformował, iż "ponaglenie" skarżącej i "jej zażalenie" na bezczynność Wojewody zostały przesłane odpowiednio w dniu 27 września 207 r. i 2 października 2017 r. do Wojewody D.. Natomiast Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 28 czerwca 2018 r.(k.53), odpowiadając na zapytanie Sądu, wyjaśniło, że zażalenie J. K. wpłynęło do Ministerstwa w dniu 23 kwietnia 2018 r. i przekazane zostało wraz z aktami sprawy do organu właściwego do jego rozpatrzenia, czyli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z kolei Wojewoda D. w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2018 r. (k.29) oświadczył, że do jego Urzędu nie wpłynęły orzeczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wiązane z rozpatrzeniem zażaleń na jego bezczynność w badanej sprawie. W tych okolicznościach, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Sąd, uznać należy, że skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała środki zaskarżenia na bezczynność organu. Zauważyć przy tym należy, że to nie Sąd winien wyjaśniać powyższe okoliczności ale wynikać one powinny wprost z przesłanych przez Wojewodę D. akt administracyjnych. Jednakże informacji tych nie zwierały przesłane akta sprawy. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy uznać ją za zasadną, choć nie wszystkie wnioski podlegały uwzględnieniu. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych, bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma natomiast znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza stanowisko skarżącej, że Wojewoda D. w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności podnieść należy, że wniosek skarżącej z 30 maja 2017r. wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. (k. nr 5 akt administracyjnych) w dniu 6 czerwca 2017 r. i w chwili orzekania przez Sąd postępowanie to było już zakończone wydaniem przez Wojewodę D. decyzji z dnia (...) marca 2018 r.(nr (...)). Znalazło to wyraz w rozstrzygnięciu Sądu zawartym w pkt I sentencji wyroku, poprzez umorzenie postępowania co do pozostawania organu w bezczynności. Sąd nie miał już podstaw do zakreślania organowi terminu do załatwienia sprawy już rozstrzygniętej. Sąd stwierdził jednak, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce, jednakże z całokształtu okoliczności sprawy wnika, że nie miała ona charakteru rażącego. Niewątpliwie w dacie wpływu wniosku skarżącej do Urzędu D. i uzyskaniu od Starosty Z. informacji zawartej w piśmie przewodnim, przy którym przesłano ów wniosek, iż całość akt administracyjnych w tej sprawie znajduje się od ponad dwóch lat w Prokuraturze Rejonowej w Z., organ powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe do wypożyczenia tych akt. Jak wynika z przesłanych akt sprawy, tego jednakże niezwłocznie nie uczynił, lecz dopiero w dniu 14 września 2017 r., tj. po ponad trzech miesiącach wystąpił do Prokuratora Rejonowego w Z. o wypożyczenie kompletu akt administracyjnych sprawy przekazanych Prokuraturze przy piśmie Starosty Z. z dnia 16 lutego 2015 r. . Przekazane przez Prokuraturę akta wpłynęły do D. Urzędu Wojewódzkiego w dniu 27 września 2017 r. i dopiero dnia 17 listopada 2017 r. (w 51 dniu) Wojewoda D. zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania z wniosku J. K. wyznaczając jednocześnie termin do dnia 15 grudnia 2017 r. do zapoznania się z aktami sprawy. Decyzja w tej sprawie wydana została, jak już wyżej podano w dniu 28 marca 2018 r. Oznacza to, że organ podejmował poszczególne czynności procesowe w sposób zbyt powolny, w szczególność dopiero po trzech miesiącach wystąpiono do Prokuratury o wypożyczenie akt sprawy, co przełożyło się na niewątpliwie na długość trwającego postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, przekroczenie terminu załatwienia sprawy w okolicznościach niniejszego postępowania należy zakwalifikować jako zwykłe naruszenie prawa, które nie nosi cech rażącego naruszenia. Wbrew stanowisku organu, fakt wydania decyzji po wniesieniu skargi, nie czyni też bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza bowiem, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i jednocześnie, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezprzedmiotowe było jedynie orzeczenie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, załatwiającego sprawę (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy). Stąd też w tym jedynie zakresie (pkt I sentencji) postępowanie sądowe podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe po myśli art. 161 § 1 pkt 3 ustawy. Nadto, zgodnie z art. 200, art. 250 § 1 i art. 209 tej ustawy, należało zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł. Nadto, Sąd nie dopatrzył się przesłanek do przyznania skarżącym odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy lub działając z urzędu ukarania organu grzywną. Z uwagi na załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi, nie ma bowiem potrzeby podjęcia środków dyscyplinujących. W ramach niniejszego postępowania sądowego nie podlega też kontroli decyzja kończąca postępowanie. Nie jest to bowiem akt, podjęty w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 cyt. ustawy.