II SA/Łd 861/18

Dnia 18 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi G. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania stawu - oddala skargę. A. P. II SA/Łd 861/18 Uzasadnienie W dniu 6 grudnia 2016 r. G. B. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wniosek o wydanie decyzji administracyjnej wobec G. A. nakazującej natychmiastową likwidację ponownie wykopanego stawu na działce nr 594, gmina Ż. oraz nałożenie kary finansowej. Pismem z dnia 27 marca 2017 r. organ nadzoru budowlanego wystąpił do Starostwa Powiatowego w R. o udzielenie informacji, czy Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę lub przyjął zgłoszenie wykonania robót budowlanych dla ww. obiektu budowlanego. W dniu 11 kwietnia 2017 r. dokonano kontroli na działce nr 594. Ustalono, że w drugiej połowie listopada 2016 r. G. A. rozpoczął wykonanie stawu. Staw ma dno ziemne, nie posiada urządzeń napływu lub odpływu. Staw wypełniony jest wodami gruntowymi. G. A. przedłożył zgłoszenie do Starostwa [...] z dnia 26 września 2016 r., przyjęte bez sprzeciwu. Staw został wykonany w celu osuszenia gruntu rolnego. Jego głębokość jest mniejsza niż 2 m, ma kształt litery L - wymiary wynoszą odpowiednio długość ok.22,90 m, szerokość odpowiednio 6,70 m i 5,70 m. Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. Starostwo Powiatowe w R. poinformowało, że w dniu 26 września 2016 r. wpłynęło do tamtejszego organu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczące zamiaru budowy ziemnego stawu. Zgłoszenie zostało przyjęte. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności wykonania stawu na działce nr 594, gm. Ż. Od ww. decyzji odwołanie złożył G. B. Wskazując na art. 241, art. 17 pkt 3, art. 35, art. 37 k.p.a. w związku z art. 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) i art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych basenów i oczek wodnych do 30 m2. Natomiast powierzchnia wykopanego dołu wynosi ponad 153 m2. Oprócz tego na uwagę zasługuje sytuacja dotycząca wykonania dołu o podanych rozmiarach w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Wówczas przepisy prawne zobowiązują inwestora do wykonania dokumentacji budowlanej, tj. uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, operatu wodno-prawnego, ocenę środowiskową, profesjonalnie wykonaną dokumentację geodezyjną, pozwolenia na budowę i innych właściwych dokumentów. Inwestor nigdy nie przedłożył właściwych dokumentów, a tym samym nie posiada żadnej legitymacji prawnej do wykonania dołu o powyższych gabarytach. W tej sytuacji przyjęcie zgłoszenia i uznanie go za wystarczające do wykopania dołu w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu jest czynem zabronionym. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budynek, budowla będący obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei przez budowlę, stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. zbiorniki. Ponadto, Kategoria XXIV z załącznika do ustawy – Prawo budowlane, określającego kategorie obiektów budowlanych, wymienia zbiorniki wodne. Jednak zbiornik wodny, staw ziemny, aby mógłby zostać zakwalifikowany jako obiekt budowlany objęty reżimem ustawy Prawo budowlane, powinien być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W konsekwencji staw ziemny, który powstał jedynie w wyniku przemieszczenia mas ziemi, poprzez wykopanie dołu lub zmiany ukształtowania gruntu, do którego wykonania nie będą użyte wyroby budowlane, bez względu na wielkość i bez względu na to, czy będzie zaliczony do urządzeń melioracji szczegółowych, nie jest obiektem budowlanym, bowiem nie spełnia definicji art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji podkreślił, że z akt sprawy, w tym z protokołu z oględzin z dnia 11 kwietnia 2017 r. oraz z dokumentacji fotograficznej wynika, że analizowany zbiornik wodny powstał w wyniku wykopania dołu, przy czym do wykonania stawu nie użyto żadnych materiałów budowlanych, nie jest on również wyposażony w żadne urządzenia - zastawki, upusty lub inne elementy wykonane z wyrobów budowlanych. Skoro zatem ww. staw nie jest obiektem budowlanym, to w konsekwencji nie podlega ustawie Prawo budowlane. Wykonanie stawu bez użycia materiałów budowlanych nie będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji ustawowych wynikających z ustawy – Prawo budowlane. W organu odwoławczego stan faktyczno-prawny spraw uzasadniał wydanie decyzji umarzającej postępowanie, choć z innych przyczyn niż wskazał organ I instancji. Powiatowy organ nadzoru budowlanego przyjął, że wykonany staw, w myśl ustawy Prawo wodne, uwzględniając stan prawny na dzień jego realizacji, stanowi urządzenie melioracji szczegółowej. Z takim stanowiskiem organ odwoławczy się nie zgodził. W myśl art. 71 ust. 1 wówczas obowiązującej ustawy Prawo wodne do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się: 1/ budowle piętrzące, budowle upustowe oraz obiekty służące do ujmowania wód, stopnie wodne, zbiorniki wodne, 2/ kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 3/ rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m, 4/ budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe, 5/ stacje pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: 1/ rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 1a) drenowania 2/ rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m, 3/ stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, 4/ ziemne stawy rybne, 4a/ groble na obszarach nawadnianych, 5/ systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, tzn. celom melioracyjnym, polegającym na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Sporny zbiornik nie mieści się w żadnym z ww. pojęć. Przyjmując, że zbiornik jest stawem, nie możemy zaliczyć go do urządzeń melioracji wodnej szczegółowej, bowiem w cytowanym przepisie mowa jest o stawie rybnym. Inwestor jednoznacznie oświadczył, że staw wykonał w celu osuszenia gruntu rolnego. Nie można interpretować pojęcia urządzeń melioracji wodnej szczegółowej rozszerzająco, bowiem przepis ten wymieniał wyraźnie, co należy zaliczyć do tego rodzaju urządzeń. Wobec powyższego również kwestia przyjętego bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia wykonania stawu pozostaje relewantna prawnie. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w złożył G. B., zarzucając jej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego organy błędnie nie uwzględniły wniosków dowodowych i nie odniosły się merytorycznie do decyzji Wójta Gminy Ż., który wcześniej odmówił warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej wykonania stawu na ww. działce. Nie odniosły się również do Postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na ww. działce, która znajdowała się i nadal znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zatem organy zignorowały Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, Uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz innych przepisów dotyczących ochrony przyrody. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na oddalenie. Podkreślenia wymaga przede wszystkim okoliczność, że kompetencje organów nadzoru budowlanego, do których był skierowany wniosek skarżącego o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wykopanego stawu, regulowane są w ustawie Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego właściwe są wyłącznie w sprawach objętych reżimem tej ustawy. Podstawową zatem rzeczą było ustalenie, czy wykonany zbiornik stanowi budowlę (a więc czy jest obiektem budowlanym). Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że staw nie spełnia definicji obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie został wzniesiony bowiem z użyciem wyrobów budowlanych. Pojęcie wyrobów budowlanych zdefiniowane jest w art. 2 pkt 1 w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1570 ze zm.), w myśl którego przez pojęcie wyrób budowlany należy rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5), zwanego dalej rozporządzeniem Nr 305/2011. Z kolei art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011 stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych; W niniejszej sprawie sporny zbiornik bez wątpliwości nie został wykonany z użyciem wyrobów budowlanych w znaczeniu nadanym przez cytowane przepisy. Jego wykonanie nie podlega zatem reżimowi ustawy Prawo budowlane, zatem organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że postępowanie w sprawie wniosku o wydanie decyzji na podstawie przepisów tej ustawy jest bezprzedmiotowe. Stosownie zaś do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94 (ONSA 1996/2/80) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej, bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania (np. sprawa ma charakter cywilny), można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie okolicznością powodującą bezprzedmiotowość postępowania był fakt, że organ ustalił, że zrealizowany staw nie jest obiektem budowlanym, a zatem jego realizacja nie podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane. Zatem na organie prowadzącym postępowanie nie ciążył obowiązek władczego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie konieczność formalnego zakończenia wszczętego uprzednio postępowania. Skoro zatem brak było podstaw materialnoprawnych dla wydania pozytywnej decyzji w odniesieniu do wykonanego stawu, organ miał obowiązek umorzyć uprzednio wszczęte postępowanie administracyjne. Sąd nie dopatrzył się przy tym uchybień w przeprowadzonym postępowaniu. Organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji zawiera elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. Organy wyjaśniły, dlaczego postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącego, okazało się bezprzedmiotowe i dlaczego konstatacja taka skutkowała umorzeniem postępowania. Na marginesie można wskazać, że prawidłowo również organ odwoławczy przyjął, że zbiornik nie jest urządzeniem melioracji szczegółowej – nie można go zaliczyć bowiem do żadnego z urządzeń wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy –Prawo wodne. Nie jest w każdym razie stawem rybnym. Nie można go też zakwalifikować jako urządzenia melioracji wodnej podstawowej z art. 71 ust. 1 pkt 2 (zbiornik wodny), bowiem urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa (art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne), co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Odnosząc się do konsekwentnie podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że staw wykonany został na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, wbrew zakazom wynikającym z prawa miejscowego (§ 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a więc wbrew zakazowi wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (pkt 5) oraz dokonywania zmian stosunków wodnych (pkt 6), podkreślić trzeba, że przepisy wprowadzające te zakazy miałyby znaczenie wyłącznie w przypadku realizacji obiektu budowlanego wymagającego władczej reakcji organów architektoniczno-budowlanych. W tej sprawie tak nie było – staw nie jest w ogóle obiektem budowlanym ani urządzeniem melioracji wodnej. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ał