II OSK 1476/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 484/18 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi A.J. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] lutego 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Koronowa z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B.K. (dalej: inwestor) wniosła do Burmistrza Koronowa o wydane decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie mroźni w zabudowie wolnostojącej zlokalizowanego w [...], sołectwo [...], na działkach nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Burmistrz Koronowa ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wraz z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, inwestor złożył kartę informacyjną przedsięwzięcia. W punkcie drugim karty inwestor oświadczył, że: "Planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania terenów sąsiednich". W ocenie Sądu I instancji, powyższe stanowisko nie zostało rzetelnie zweryfikowane przez organy. Z wyrysu mapy ewidencyjnej sporządzonej w skali 1: 2000 wynika, że teren, na którym ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie bezpośrednio graniczy od południa z działkami nr [...]/17, [...]/16 i [...]/14. Od strony zachodniej z działką [...]/4, od wschodu z działką [...]. Od północy z działką nr [...]/7 oraz z działkami nr [...]/9, [...]/3, [...]/11 i [...]/13. Działki nr [...]/7, [...]/9, [...]/3, [...]/11 i [...]/3 są zabudowane. Zarówno w aktach sprawy jak i w raporcie brak jest szczegółowego opisu otoczenia gruntów sąsiednich, przyległych do terenu przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, nie doszło do dokładnego ustalenia rodzaju, skali i usytuowania przedsięwzięcia. W karcie informacyjnej inwestor wprost wskazuje, że przedsięwzięcie stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania terenów sąsiednich, stąd przy opisie przedsięwzięcia powinno się dokładnie ustalić sposób użytkowania terenów sąsiednich. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że są to tereny o różnym sposobie użytkowania. W otoczeniu znajdują się dwa działające zakłady oraz teren objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wątpliwości co do rodzaju przedsięwzięcia nasuwa również znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny, na mocy którego doszło do przeniesienia własności działek ewidencji gruntów nr [...]/5 i [...]/6, z którego wynika, że działki te nie posiadają dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu I instancji, brak uregulowania dostępu do drogi publicznej planowanego przedsięwzięcia jest istotny z punktu widzenia całego procesu budowlanego, począwszy od decyzji o warunkach zabudowy, a skończywszy na pozwoleniu na budowę. Teren planowanego przedsięwzięcia powinien mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, która w ramach infrastruktury technicznej powinna stanowić całość z zamierzeniem inwestycyjnym, ponieważ ruch po drodze będzie stanowił również oddziaływanie na tereny sąsiednie i będzie wywoływał uciążliwości m.in. akustyczne i zanieczyszczenia. Przedsięwzięcie w postępowaniu środowiskowym musi być zgodne z dalszym procesem budowlanym. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie brak jest stanowiska organu odnośnie przedsięwzięć występujących w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań. Obowiązek taki nałożono w postanowieniu Burmistrza Koronowa z [...] marca 2017 r. określającego zakres raportu. Sąd I instancji wskazał także, że analizie akustycznej poddany został wyłącznie budynek mroźni, bez uwzględnienia skumulowanego oddziaływania akustycznego obiektów sąsiednich. Mapy sytuacyjne dołączone do raportu potwierdzają przeprowadzenie analizy akustycznej wyłącznie mroźni. Obrazują to linie poziomu dźwięku o jednakowej wartości decybeli sporządzone wyłącznie wokół planowanego przedsięwzięcia. Również treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinna odnosić się do kwestii skumulowanego oddziaływania. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w raporcie na str. 27 zawarty został opis wariantów inwestycji, w tym wariant proponowany dla środowiska przez wnioskodawcę oraz na stronie 28 racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Nie ujęto w ogóle wariantu alternatywnego. Sąd I instancji wskazał również, że organ powinien również wyjaśnić, dlaczego rozwiązania zwarte w piśmie mieszkańców z 18 października 2017 r. w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę. W piśmie z 25 października 2017 r. inwestor wskazał, że: "Ruch pojazdów - w opracowaniu jest zapis o kilku pojazdach na dobę (2 lekkie i 2 ciężkie), ta ilość nie wpłynie na stan drogi (w tym terenie istnieją 2 zakłady i jest tam ruch większy, nie wpływa niekorzystnie na stan drogi. Ponadto, jeżeli droga nie będzie przystosowana do ruchu pojazdów tych gabarytów istnieje możliwość dojazdu do inwestycji drogą przez działkę [...]/3 własność inwestora lub przez firmę [...]". W ocenie Sądu I instancji, potwierdza to, że dojdzie do skumulowania oddziaływania z dwoma pozostałymi zakładami na tym terenie. Transport towarów do mroźni i z mroźni będzie stanowił uciążliwość, która wykroczy poza obszar granic planowanego przedsięwzięcia. Nie można zatem zgodzić się z inwestorem, że emisja hałasu zamyka się w granicach działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej ocenie prawnej, która skutkowała uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprawidłową interpretację i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w związku z przyjęciem, że organ nierzetelnie zebrał materiał dowodowy w zakresie rodzaju i cech planowanego przedsięwzięcia oraz jego oddziaływania, a także braku w raporcie wariantu alternatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto Sąd I instancji błędnie ocenił, że ograniczenie analizy akustycznej wyłącznie do budynku mroźni narusza przepisy postępowania oraz wadliwie ustalono, że opracowany raport powinien zawierać stanowisko odnośnie przedsięwzięć występujących w obszarze oddziaływania planowego przedsięwzięcia oraz przedstawiać skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia. Błędna jest także ocena, że brak uregulowania dostępu do drogi publicznej na tym etapie postępowania ma istotne znaczenie dla postępowania środowiskowego. Po trzecie, art. 131 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przy rozstrzyganiu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Dotyczyło to pism uzupełniających raport zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniach organów administracji, a także ustosunkowania się do złożonych skarg mieszkańców. Po czwarte, art. 151 p.p.s.a przez jego niezastosowanie. Ponadto inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Polegało to na ustaleniu, że raport stanowiący podstawę wydania decyzji przez organ I instancji nie spełnia przesłanek ustawowych, ponieważ zawiera liczne błędy formalne. Po drugie, błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej na skutek ustalenia, że raport nie zawiera analizy, o której stanowi ten przepis oraz że należy uwzględnić rezultaty tych analiz przy ocenie emisji i występowania innych uciążliwości związanych z realizacją przedsięwzięcia. Po trzecie, wadliwą wykładnię art. 62a ustawy środowiskowej przez nieuwzględnienie, że karta informacyjna przedsięwzięcia zawierała wszystkie informacje określone przepisami ustawy. Inwestor wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto inwestor wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd I instancji kontrolując ustalony przez właściwe organy stan faktyczny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko w wersji z 30 maja 2017 r. na stronie 27 i następnych wymienione są w istocie tylko dwa warianty realizacji danego przedsięwzięcia i ich opis tj. wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska, wraz uzasadnieniem ich wyboru. Oznacza to, że w treści wariantu rozpatrywanego i ocenianego przez organ I instancji brak było racjonalnego wariantu alternatywnego, co narusza normę z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Dotyczy to również braku analizy i oceny powyższego pominiętego wariantu w zakresie ustalenia jego przewidywanego oddziaływania na środowisko w przypadku jego realizacji, a który to obowiązek nakłada art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej. Natomiast tego rodzaju wada oznacza istotną wadliwość całego raportu, ponieważ uniemożliwia kompleksową analizę i ocenę oddziaływania w tym zakresie danego przedsięwzięcia w świetle ustawowych wymagań z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej, od których nie ma żadnych odstępstw, na które zezwalałby ustawodawca. Ponadto z akt sprawy wynika - co potwierdza nawet skarga kasacyjna - że organ odwoławczy wzywał inwestora do uzupełnienia treści raportu odnośnie brakującego wariantu. Dlatego też inwestor w piśmie z 2 lutego 2018 r. skierowanym do organu odwoławczego przedstawił (co sam stwierdza w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) "żądane 3 warianty z uzasadnieniem". Oznacza to, że organ I instancji wydał przedmiotową decyzję środowiskową w oparciu o stan faktyczny, który w ogóle nie uwzględniał powyższego kluczowego elementu raportu, będącego dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej. Należy także podkreślić, że tego rodzaju istotna zmiana treści raportu wymagała także przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, o którym stanowią przepisy art. 33-38 ustawy środowiskowej, co w tej sprawie również nie nastąpiło. Po drugie, w powyższym stanie faktycznym poddanym prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 133 p.p.s.a., jak i art. 131 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy jednak zaznaczyć, że przepis art. 131 § 1 p.p.s.a. nie miał w tej sprawie w ogóle zastosowania, ponieważ dotyczy zawieszenia postępowania sądowego. W tej sprawie brak było przesłanek do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, a uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do tej kwestii. Ponadto Sąd I instancji przeprowadził właściwą i kompleksową kontrolę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w świetle całego zebranego w sprawie przez organy materiału dowodowego. Nastąpiło to zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zgodnie z regułami postępowania dowodowego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. związku z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów również zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co w tej sprawie niewątpliwie nastąpiło. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granicę sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie powyższej normy zachodzi, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga lub pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawie niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżącego, ale jednocześnie nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy i prawidłowo orzekł o braku podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 151 p.p.s.a. Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 ustawy środowiskowej. Dotyczy to również braku naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej w zakresie braku przeprowadzenia kompleksowej analizy i oceny oraz opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę. Sąd I instancji dokonał powiem prawidłowej analizy opisu znaczących oddziaływań (w tych emisji) projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, a więc również w zakresie kumulacji z już istniejącymi przedsięwzięciami, jak i biorąc pod uwagę w istocie dwie wersje raportu tj. pierwotną i po uzupełnieniu jego treści w zakresie wariantów realizacji danego przedsięwzięcia. Ubocznie należy tylko podnieść, że na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest badany aspekt dostępu do drogi publicznej planowanego przedsięwzięcia. Analiza w tym zakresie jest przeprowadzana na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (w przypadku, kiedy nie obowiązuje na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub pozwoleniu na budowę (jeżeli obowiązuje plan miejscowy). Dlatego też rozważania Sądu I instancji w tym zakresie są przedwczesne, także w świetle dyspozycji art. 62a ustawy środowiskowej. Jednak chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenia przez Sąd I instancji art. 62a ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwej oceny karty informacyjnej planowanego przedsięwzięcia przez Sąd I instancji, które zgodnie z oświadczeniem inwestora ma stanowić kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania terenów sąsiednich, jest w tej sprawie wadliwie sformułowany. Przepis art. 62a ustawy środowiskowej dzieli się bowiem na dwa ustępy, przy czym ustęp pierwszy dzieli się jeszcze na aż czternaście punktów będących jednostkami redakcyjnymi tego przepisu. Natomiast zarzut kasacyjny w ogóle tego nie dostrzega, a uzasadnienie zawarte w treści skargi kasacyjnej jest w tym zakresie bardzo lakoniczne. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kognicji do precyzowania i uzasadniania za skarżącego kasacyjnie treści jego zarzutów. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.