VII SAB/Wa 22/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J. G. i D. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych I. zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu [...] w budynku przy ul. B. [...] w W.; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz J. G. i D. G. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. J. G. i D. G., zwani dalej "skarżącymi", pismem z dnia 9 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1, a także art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), w sprawie postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem: [...]. Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 3 grudnia 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa W. w W.z siedzibą przy ul. S. [...] (dalej: "Spółdzielnia Mieszkaniowa") skierowała do skarżących pismo z ponowną prośbą o udostępnienie należącego do skarżących lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul B. [...] w W., pracownikowi firmy "K." z siedzibą w P. w celu wykonania corocznego przeglądu instalacji wentylacji mechanicznej. Obowiązek takiego działania wynika m.in. z przepisów "Regulaminu używania lokali (...)" wiążącego wszystkich członków spółdzielni. W dniu 20 grudnia 2018 r. miała miejsce wizyta członków komisji powołanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Właścicielka lokalu nie zezwoliła komisji na wejściu do lokalu wskazując, że dopiero po ok. dwóch-trzech tygodniach opisana kontrola będzie możliwa i to pod warunkiem okazania różnych dokumentów dotyczących budynku i ww. lokalu mieszkalnego. Ponowna wizyta komisji miała miejsce 17 stycznia 2019 r., lecz z powodu nieobecności właścicieli lokalu okazała się bezskuteczna. W związku z brakiem efektów działań Spółdzielni Mieszkaniowej, spółdzielnia ta pismem z 11 lutego 2019 r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB"), że skarżący odmawiają dostępu do zajmowanego przez nich mieszkania w celu przeprowadzenia niezbędnej kontroli technicznej. Konsekwentnie PINB pismem z 15 lutego 2019 r. skierował do skarżących zawiadomienie o planowanym przeprowadzeniu wizji w sprawie stanu technicznego instalacji gazowej oraz przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. B. [...] w W. (dalej "przedmiotowy lokal". Zgodnie z ww. zawiadomieniem w dniu 22 marca 2019 r. odbyły się oględziny lokalu mieszkalnego, co zostało potwierdzone protokołem nr [...]. Pismem z dnia 28 marca 2019 r. PINB zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w przedmiotowym. W reakcji na powyższe, skarżący w dniu 8 kwietnia 2019 r. złożyli zastrzeżenia do protokołu z 22 marca 2019 r. PINB pismem z 24 kwietnia 2019 r. zwrócił się do Urzędu [...] – Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie akt sprawy dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. [...] w W. O powyższej czynności zawiadomieni zostali także skarżący. W wykonaniu ww. wezwania, w dniu 28 maja 2019 r., Urząd [...] przesłał wnioskowane akta administracyjne. Następnie, w dniu 2 lipca 2019 r. PINB wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową do przedstawienia w terminie czternastu dni aktualnej opinii kominiarskiej z okresowej kontroli przewodów kominowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. [...] w W. Powyższe wezwanie nie zostało przesłane do wiadomości skarżących. Odpowiedź Spółdzielni Mieszkaniowej w W. wpłynęła do PINB w dniu [...] lipca 2019 r. Skarżący pismem z dnia 25 listopada 2019 r. złożyli ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Pismem datowanym na 28 listopada 2019 r. PINB zawiadomił strony o planie przeprowadzeniu wizji w przedmiotowym lokalu w dniu 20 grudnia 2019 r. Celem wizji miała być kontrola stanu technicznego instalacji gazowej oraz przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...]. Kolejno, pismem z 6 grudnia 2019 r. PINB zawiadomił strony o przełożeniu terminu wizji na dzień 3 stycznia 2020 r. 3. Ze względu na ponaglenie złożone przez skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") w dniu [...] grudnia 2019 r. wydał postanowienie nr [...], którym (1) uznał za zasadne ponaglenie skarżących na bezczynność PINB w sprawie dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych oraz (2) wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy 45-dniowy termin na załatwienie sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 37 § 6 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1133 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: "pr.bud."). Organ wojewódzki stwierdził, że do dnia wystosowania wezwania z 2 lipca 2019 r. czynności PINB podejmowane były w akceptowalnych ramach czasowych, to jednak czteromiesięczny okres pomiędzy odpowiedzią Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2019 r., a zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2019 r. o planowanych czynnościach kontrolnych bez podjęcia przez organ żadnej czynności, nosi znamiona bezczynności. Ponadto organ wskazał, że bezczynność ta nie ma znamion rażącego naruszenia prawa, gdyż PINB podejmował w toku postępowania czynności dowodowe. 4. W dniu 9 stycznia 2020 r. skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących, a także zasądzenie kosztów postępowania. 5. Odpowiadając w dniu 11 lutego 2020 r. na ww. skargę organ powiatowy wniósł o oddalenie skargi w całości. Jednocześnie PINB podkreślił, że podejmował czynności mającej na celu uzyskanie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Wymagało to również dodatkowej kontroli przedmiotowego lokalu w dniu 3 stycznia 2020 r. ponadto, w wyniku analizy zgromadzonego materiału PINB uznał za niezbędne sporządzenia ekspertyzy technicznej przewodów kominowych przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Dlatego też w dniu 5 lutego 2020 r. wydał postanowienie Nr [...] o nałożeniu na Spółdzielnię Mieszkaniowa obowiązku wykonania ww. ekspertyzy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Organ powiatowy dodał też, że wszystkie takie dokumenty i czynności będą podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, że skarga na bezczynność organu zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie w pełnym zakresie żądania. 6. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.); zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. W orzecznictwie podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w szczególności § 3 powołanego przepisu, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu zachodzi zatem, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności (vide: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Należy też brać pod uwagę zasadę, że skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który mimo że jest zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega bowiem na tym, że sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, bądź dokonania czynności zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest zatem uprzednie ustalenie, że istnieje konkretny przepis prawa, który zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była i nadal jest ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność jest traktowana zatem jako narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Podstawowym kryterium oceny zasadności skargi na bezczynność organu jest przy tym ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydania aktu administracyjnego będzie uzasadnione i celowe w okolicznościach konkretnej sprawy. 7. Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uznania braku wydania przez PINB rozstrzygnięcia w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych za stan niezgodny z przepisami postępowania administracyjnego oraz żądania skarżących w kluczowym zakresie za zasadne w myśl art. 149 p.p.s.a. Ocenę taką przyjął już w dniu 31 grudnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w postanowieniu nr [...] uznał ponaglenie skarżących z 25 listopada 2019 r. za zasadne i wyznaczył powiatowemu organowi nadzoru budowlanego 45-dniowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy. Zdaniem organu wojewódzkiego bezczynność miała miejsce przede wszystkim w okresie czterech miesięcy od otrzymania w dniu 25 lipca 2019 r. żądanej opinii kominiarskiej do dnia 28 listopada 2019 r., czyli wystosowania przez PINB zawiadomienia o stron o przeprowadzeniu kolejnej wizji w przedmiotowym lokalu. Dodatkowo, zdaniem [...] WINB bezczynność organu powiatowego nie miała rażącego charakteru, gdyż PINB podejmował czynności dowodowe. Przedstawionej oceny [...] WINB nie podważył ani organ powiatowy, ani nie uczynili tego skarżący. Do akt sprawy, aż do dnia wydania wyroku w rozpatrywanej sprawie nie wpłynęła informacja o rozstrzygnięciu sprawy przez organy nadzoru budowlanego właściwe dla ul. B. [...] w W. W przedstawionym stanie rzeczy Sąd rozpatrujący skargę złożoną 9 stycznia 2020 r. przez skarżących uznał za trafne stanowisko [...] WINB. W związku z tym Sąd: A. zobowiązał PINB do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w przedmiotowym lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W. Zdaniem Sądu nie można tolerować sytuacji, w której od grudnia 2018 r. do kwietnia 2020 r. w typowej sprawie stanu technicznego przewodów kominowych nie zapada rozstrzygnięcie. Z akt sprawy nie wynika, aby stan wentylacji w przedmiotowym lokalu był szczególnie skomplikowany techniczne. Opis zawarty w protokole z 22 marca 2019 r. i dołączona do niego dokumentacja fotograficzna wskazują, typowe rozwiązania wprowadzone przez skarżących w kratkach wylotowych oraz w drzwiach do niektórych pomieszczeń (k. 10-13 akt admin.). Skonfrontowanie stwierdzonych rozwiązań oraz dokumentacji technicznej budynku doręczonej organowi powiatowego w dniu 28 maja 2019 r. nie daje podstaw do uznania, że konieczna jest ekspertyza techniczna przewodów kominowych i temu podobne wyspecjalizowane analizy strony technicznej wentylacji w przedmiotowym lokalu. Nawet więc jeśli skarżący kwestionowali ustalenia zawarte w protokole, to organ powinien w sposób profesjonalny wyjaśnić skarżącym własną ocenę badanego stanu technicznego przewodów kominowych i rozstrzygnąć sprawę. Organ nadzoru budowlanego nie jest bowiem związany niezawodową oceną rozwiązań technicznych istniejących w lokalu należącym do skarżących. Jeśli zaś pojawiłyby się szczególne okoliczności techniczne uzasadniające specjalistyczne opinie techniczne, wówczas organ działając na podstawie i zgodnie z art. 36 § 1 lub art. 36 § 2 k.p.a. powinien takie fakty precyzyjnie wyjaśnić i poinformować strony zarówno o planowanych czynnościach, ich terminach, jak i o powodach, dla których takie czynności są niezbędne dla prowadzonego przez PINB postępowania. Z akt sprawy wynika, że PINB takich zawiadomień zgodnych z art. 36 k.p.a. nie wystosował do skarżących. Nie można zatem twierdzić, że postępowanie dotyczące lokalu nr [...] prowadzone było bez zbędnej zwłoki. B. Sąd stwierdził także, że PINB dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie budził wątpliwości Sądu. Jeśli w dniu 28 marca 2019 r. wszczęto postępowanie w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych i aż do dnia złożenia przez PINB odpowiedzi na skargę w dniu 11 lutego 2020 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia, należy uznać, że spełnia to warunki prawne uznania, że PINB dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma bowiem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Taki stan rzeczy Sąd stwierdził w rozpatrywanej sprawie. Sposób prowadzenia przez PINB postępowania jest zatem nie tylko niezgodny z art. 35 i art. 36 k.p.a., ale także niemożliwy do pogodzenia z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te wskazują przecież, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy przy tym pamiętać, że przedmiotem kontroli sądowej w sprawie skargi na bezczynność pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r, sygn. akt VII SAB/Wa 60/17). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że opisany sposób działania PINB w rozpatrywanej sprawie jest też niezgodny z wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą dbałości o utrzymywanie zaufania obywatela do władzy publicznej. Przepis ten nie jest przecież jedynie ideologicznym ozdobnikiem dla ścisłych reguł proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada budzenia zaufania do państwa ma swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaje czynności organu, ale raczej za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ powiatowy nie zapewnił podstaw dla uznania, że wskazana zasada stanowiła wytyczną jego postępowania. C. Sąd stwierdził również, że bezczynność PINB w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a. rozstrzyganie o stopniu bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania ma charakter nieco niż orzeczenie, czy w określonej sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania, czy też nie. W zakresie obowiązków wskazanych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sąd administracyjny kieruje się kryteriami wskazanymi w kilku przepisach prawnych, takich jakie wskazano wyżej w punkcie (B). Natomiast rozstrzygając, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sąd nie ma w przepisach wyraźnych kryteriów służących za podstawę oceny sądu. W tym zakresie orzeczenie sądowe jest wynikiem w znacznym stopniu swobodnego uznania, czyli tzw. dyskrecjonalnej władzy sądu. Kryteria wyznaczane są w tym przypadku przez orzecznictwo sądów, ale i ono pozostaje ocenne (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 244/15). W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że działanie PINB w sprawie wynikało raczej z niskiego poziomu profesjonalizmu odpowiedzialnych pracowników organu, ale nie zignorowania sprawy przez organ. Organ nie potrafił rozstrzygnąć, czy stan techniczny przewodów kominowych jest prawidłowy, czy nie i najprawdopodobniej z tego wynikało powolne podejmowanie kolejnych czynności w sprawie. Ten sposób postępowania należało uznać za bezczynność, zwłaszcza ze względu na niezakończenie postępowania, ale niekoniecznie za zaniedbanie rażące. D. W pozostałym zakresie wskazanym w skardze Sąd skargę oddalił. Sąd nie uznał mianowicie za uzasadnione żądania przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazane przepisy mają charakter fakultatywny: sąd administracyjny może, ale nie ma obowiązku przyznania określonej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Sąd wziął pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy, a mianowicie, że trudno uznać w okresie od listopada 2018 r. do lipca 2019 r. iż skarżący współpracowali z organem nadzoru budowlanego i z ze Spółdzielnią Mieszkaniową w sposób staranny i odpowiedni dla zbudowania wzajemnego zaufania wszystkich podmiotów. Oczywiście stosunek administracyjny nie cechuje się równością wszystkich podmiotów prawa. Nie można jednak wykluczyć, że właśnie taka postawa skarżących doprowadziła do sytuacji, w której organ był przekonany o potrzebie kolejnych opinii i ekspertyz. Z powyższych powodów Sąd uznał, że żądanie skarżących oparte na art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. E. O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę równą wysokości wpisu sądowego od skargi, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 8. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak, w sentencji, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, w związku z art. 151 powoływanej wyżej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.