I SA/Wa 2483/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. i A. A. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - po rozpatrzeniu zażalenia M. A. i A. A. - utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2000 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...]. Wnioskiem z 3 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu) M. A. i A. A. wystąpiły do Wojewody [...] o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją Wojewody [...]. Jako podstawę wznowienia wskazały art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. oraz art. 145 § 2 k.p.a. Strony zarzuciły wydanie decyzji w wyniku przestępstwa polegającego na: a) poświadczeniu nieprawdy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa, przez członków komisji inwentaryzacyjnej polegającego na podaniu w kartach inwentaryzacyjnych nieruchomości numer [...] i [...] nieprawdziwej podstawy prawnej nabycia przez Skarb Państwa działek nr [...],[...],[...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...], wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, tj. zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1979 r., nr [...], nie obejmującego zabudowanych nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a także przez podanie w tych kartach położenia działek poza rejonem ulic wymienionych w ww. zarządzeniu - to jest czyn z art. 271 kk; b) wyłudzeniu poświadczenia nieprawdy przez Gminę [...] w decyzjach komunalizacyjnych w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności działek nr [...],[...],[...], i [...], na podstawie zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1979 r., nr [...] - to jest czyn z art. 272 kk; c) niedopełnienia obowiązków wynikających z art. 17 ust. 1 i 18 ustawy przez funkcjonariusza publicznego przy wydaniu decyzji komunalizacyjnych polegające na zaniechaniu weryfikacji dokumentacji przedłożonej przez Gminę [...], a dotyczącej zabudowanej działki rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, leżącej poza rejonem ulic wymienionych w zarządzeniu Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1979 r., nr [...], podzielonej na mniejsze działki wbrew ustawowym zasadom podziału nieruchomości określonym § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 28 sierpnia 1972 r. - to jest czyn z art. 231 kk. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2000 r., nr [...] - w części dotyczącej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], wydanej w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić wyłącznie na wniosek strony - co wynika bezpośrednio z treści art. 147 k.p.a. Podkreślił też, iż organ właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy żądanie wznowienia postępowania złożone zostało w terminie przewidzianym ustawą, tj. jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji bądź o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 k.p.a.). Następnie wskazał, że w dniu 28 marca 2017 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] w sprawie przesłania do MSWiA decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2000 r., nr [...] wraz z aktami sprawy - w związku z wnioskiem M. A. i A. A. o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działek o nr [...] i [...]. Powyższe świadczy o tym, iż wnioskodawczynie wiedziały o istnieniu przedmiotowej decyzji co najmniej od marca 2017 r. Wojewoda uznał zatem, że nie został zachowany przez strony miesięczny termin określony w art. 148 k.p.a. Zaznaczył również, iż nie jest właściwy do oceny, czy dany czyn wyczerpuje znamiona przestępstwa. Natomiast fakt popełnienia przestępstwa winien być potwierdzony orzeczeniem organu uprawnionego do ścigania przestępstw. Jeśli strony są przekonane, że dany czyn wyczerpuje znamiona przestępstwa winny złożyć zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa do organu właściwego, tj. prokuratury. Dodał, iż wznowienie postępowania z powodu sfałszowania dowodu, który przyjęto przy wydaniu rozstrzygnięcia, jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego organu. Podkreślił, że nie zachodzą także przesłanki określone w art. 145 § 2 k.p.a. - z uwagi na to, iż wnioskodawczynie nie wykazały, że pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nie zgadzając się z postanowieniem Wojewody [...] zażalenie złożyły M. A.i A. A. - wnosząc o uchylenie tego postanowienia i nadanie sprawie biegu zgodnie z art. 7 k.p.a. zmierzającego do merytorycznego załatwienia sprawy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], utrzymała w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że bezsprzeczna jest ostateczność kwestionowanej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Ponadto nie budzi wątpliwości, iż skarżące w dostateczny sposób skonkretyzowały treść wniosku o wznowienie postępowania, tj. wskazały podstawę wznowienia oraz okoliczności, na których oparły swój wniosek. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Dalej organ wskazał, że nie jest istotna w przypadku terminu z art. 148 § 1 k.p.a. świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu, jako podstawy wznowienia. W świetle art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Przy czym informacja o wydanej decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.) nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Dodał, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, iż strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzje wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia wystarczy, jeśli posiadała informację, czego dana decyzja dotyczy. KKU zauważyła, że z akt sprawy wynika, iż o fakcie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 2000 r. skarżące dowiedziały się co najmniej w marcu 2017 r. tj. z chwilą złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Postępowanie prowadzone z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji zakończyło się umorzeniem postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z [...] lipca 2017 r., nr [...], stwierdził, że skarżące nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z naruszeniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Komisja, odwołując się do judykatury, wskazała, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania - bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Ponadto wskazała, że zasadą jest, iż wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów lub przestępstwo jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Dodała - przywołując stanowisko judykatury - że organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń co do popełnienia przestępstwa lub sfałszowania dokumentu. Zadaniem tego organu jest jedynie sprawdzenie, czy istnieją orzeczenia potwierdzające popełnienie czynu karalnego. Naruszenie tego zakazu stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem strona lub inny podmiot dążący do zainicjowania wznowienia postępowania na odnośnej podstawie, powinny przedłożyć miarodajne orzeczenie. Odstąpienie od wymagania wcześniejszego stwierdzenia fałszerstwa dowodów orzeczeniem sądu lub innego organu jest możliwe wyłącznie w przypadku spełnienia się warunków określonych w art. 145 § 1 i 2 k.p.a. Przy czym obie przesłanki wskazane w art. 145 § 2 k.p.a. tj. oczywistość fałszu dowodu i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, muszą wystąpić łącznie. Komisja podniosła, że oczywistość musi dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a żeby stwierdzić ten fakt, nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Natomiast przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego musi być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości. Zarówno oczywistość fałszerstwa, jak i wystąpienie określonego niebezpieczeństwa muszą być przytoczone i wykazane w uzasadnieniu decyzji. Następnie zauważyła, że skarżące nie przedłożyły dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, iż dokument - na podstawie którego ustalono istotne dla wydania decyzji komunalizacyjnej okoliczności - okazał się fałszywy, jak również, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Nie wykazały też, iż pozostawanie decyzji w obrocie prawnym spowoduje niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Komisja wskazała, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 27 maja 1990 r. Zmiany powstałe po tej dacie nie mają znaczenia. Natomiast postępowania komunalizacyjnego nie można wykorzystać do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż wszelkie spory o prawa do rzeczy nieruchomej, wpisane w księdze wieczystej (w tym w dacie 27 maja 1990 r.) pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Skargę na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły skarżące, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 145 k.p.a. przez przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania wniosła strona postępowania komunalizacyjnego; 2) art. 28 k.p.a. poprzez odmowę żądaniu strony na dokonanie z urzędu czynności przez Wojewodę [...] polegającej na wznowieniu postępowania komunalizacyjnego, które objęło nieruchomość nie będącą mieniem państwowym; 3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 35 k.p.a. poprzez naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony polegające na uchyleniu się od merytorycznego rozpoznania sprawy w oparciu o znane organowi fakty, a także przez pominięcie dowodów z dokumentów będących w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły argumentację na poparcie zarzutów skargi. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o ponowne rozpoznanie sprawy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w oparciu o art. 132 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn zupełnie innych, niż podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2000 r., nr [...]. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Z akt sprawy wynika, że skarżące we wniosku z [...] stycznia 2019 r. o wznowienie postępowania w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny wyraziły żądanie wznowienia postępowania z urzędu - z uwagi na to, że nie mają przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Skarżące na ten fakt zwróciły też uwagę w rozpoznawanej skardze. W świetle art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (§ 4). Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd wskazujący, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, a nie obowiązkiem oraz, że żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Nieskorzystanie przez organ z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania nie może być objęte kontrolą legalności, gdyż w takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, które zarezerwowane jest jedynie do sytuacji, gdy został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy skarżące wystąpiły z żądaniem wznowienia postępowania z urzędu, a organ nie uznał za zasadne wznowienia postępowania z urzędu i wydania w związku z tym postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) - to tym samym nie miał podstaw do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W przypadku, gdy strona wnosi o wznowienie postępowania z urzędu, a organ nie widzi podstaw do podjęcia działań z urzędu w danej sprawie w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. - to rzeczą organu jest tylko poinformowanie strony w formie pisemnej o swoim stanowisku (art. 9 k.p.a.). Zatem zaskarżone postanowienia obu instancji - jako wydane z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. - należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy - skoro skarżące nie wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania, a ich żądanie sprowadzało się do tego, aby uczynił to organ z urzędu, który jednak z urzędu nie wznowił postępowania - należy przyjąć, że brak było wniosku strony inicjującego postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Oznacza to, że postępowanie - przeprowadzone przez organy obu instancji - było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Dlatego też podlegało ono umorzeniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3, art. 120, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 oraz art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości - uznając, że jest to uzasadniony przypadek, gdyż uchylenie zaskarżonych orzeczeń nastąpiło z przyczyn całkowicie innych, niż podniesione w skardze.