II OSK 1513/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1319/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1319/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2017 nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego (hotelu) z usługami na pierwszych dwóch kondygnacjach, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie inwestycji obejmującym działki nr [...], [...] w obrębie [...], przy ul. [...], w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie granice obszaru analizowanego dla projektowanej inwestycji zostały wyznaczone niezgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) dalej w rozporządzeniem. Przyjęty do oceny obszar analizowany jest mniejszy niż wymagana przepisami prawa trzykrotna szerokość frontu działki. Na błędne ustalenie obszaru analizowanego wskazuje również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, uznając jednak, w ocenie Sądu niezasadnie, że kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy z uwagi na to, że przyjęte w decyzji wskaźniki i parametry określono na zasadzie odstępstwa. Sąd podkreślił, że wskazane regulacje są kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (linię zabudowy - § 4, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona - stosownie do art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) dalej jako K.p.a. – mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym. Dopiero prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego może stanowić podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia co do dopuszczalności bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w tym co do zasadności i prawidłowości ewentualnego zastosowania przewidzianych w rozporządzeniu odstępstw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że minimalne odległości, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, należy liczyć od granicy do granicy obszaru analizowanego, a więc że granice terenu inwestycji mogą być wyznaczone w każdym z kierunków w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w tym mniej niż 50 metrów, podczas gdy norma ta bezwzględnie wymaga wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego, którego granica w każdym kierunku będzie oddalona od granic terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, w tym nie mniej niż 50 m; 2) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn zm.) dalej jako P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że granice obszaru analizowanego, mierzone od granicy do granicy obszaru, zostały wyznaczone bez zachowania trzykrotności frontu działki, podczas gdy odległość od granicy do granicy obszaru analizowanego wynosi 237, a trzykrotna szerokość frontu działki to 145,5 m (za front przyjęto docinek o długości 48,4 m); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K p a. poprzez wadliwe zarzucenie przeprowadzenia błędnej analizy obszaru, a w konsekwencji braku wyjaśnienia prawidłowości określenia parametrów planowanej inwestycji, podczas gdy przyjęcie wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji prowadzić winno do wniosku, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, z zachowaniem minimalnych odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zaś stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w zakresie prawidłowości wyznaczenia parametrów inwestycji w oparciu o analizę wyznaczonego obszaru analizowanego zostały szczegółowo wyjaśnione. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w tej sprawie dotyczy prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Wielkość obszaru analizowanego określa § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawowe znaczenie ma prawidłowe określenie wielkości obszaru analizowanego, ponieważ to pozwala na prawidłowe ustalenie parametrów przyszłej inwestycji. Parametry te powinny być ustalane na podstawie istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze objętym analizą. Prawidłowym jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym obszar analizowany ma być tak wyznaczony, aby odległość od granic działki budowlanej do granicy obszaru analizowanego był nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale zawsze nie mniej niż 50 metrów. W tej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, szerokość ta była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu działki nr [...]. Zapewnienie co najmniej trzykrotnej szerokości dotyczy odległości od każdej granicy działki objętej analizą. W ten sposób ustalając obszar analizy, działka inwestora znajduje się wewnątrz tego obszaru, a wyznaczając obszar analizy oddalony co najmniej na trzykrotną szerokość frontu działki od strony drogi publicznej, otrzyma się figurę geometryczną przypominającą koło, owal lub podobny kształt. Analiza wykreślonego w tej sprawie obszaru analizy prowadzi do wniosku, że granica części tego obszaru została wyznaczona w odległości mniejszej niż trzykrotność frontu działki nr [...]. Tym samym skoro nie zachowały organy administracyjne minimalnego wymogu co do wyznaczenia obszaru analizy, to trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w sprawie decyzje. Strona skarżąca kasacyjnie prawidłowo definiuje sposób wyznaczenia obszaru analizy podając, że w każdym kierunku od terenu inwestycji należy zachować trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Błędnie jednak wskazuje, że w ocenie Sądu pierwszej instancji ten obszar ma być ustalony jako trzykrotna szerokość działki, do której wlicza się także szerokość frontu samej działki. Takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji nie zajął, a jedynie powołując się na wyrok NSA z 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 wskazał, że w tym wyroku tak określono minimalny obszar, jaki powinien być objęty analizą. Jednak dalsza część uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozwiewa wątpliwości dotyczące stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do sposobu ustalania obszaru analizowanego. Sąd ten wskazał bowiem, że ustalona w tej sprawie szerokość obszaru analizowanego jest mniejsza niż trzykrotność frontu działki nr [...]. Gdyby Sąd ten zajął stanowisko, zgodnie z którym szerokość analizowanego terenu ustala się jako trzykrotność frontu działki liczonego od jednego punktu (centralnego) w obszarze analizowanym, to wówczas nie nastąpiłoby uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ponieważ taka szerokość została zachowana. Co najwyżej można zarzucić Sadowi pierwszej instancji nie dość dokładne powołane się na stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09. Sąd pierwszej instancji dokonując własnych ustaleń trafnie przyjął, że minimalna szerokość obszaru analizowanego winna wynosić co najmniej trzykrotność frontu działki nr [...] liczona od każdej granicy działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i to pomimo nawet tego, że nietrafnie Sąd ten powołał się na wyrok NSA z 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09, skoro pozostała część uzasadnienia jak i samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe zarzucenie przeprowadzenia błędnej analizy obszaru, a w konsekwencji braku wyjaśnienia prawidłowości określenia parametrów planowanej inwestycji, mimo że organy w tej sprawie prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia i w związku z tym prawidłowo ustalono pozostałe parametry tej inwestycji. Zgodnie z art. 7 K.p.a. każdy organ administracyjny w toku prowadzonego postępowania ma obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ponadto stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkiem organu jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Skoro w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo dostrzegło, że obszar objęty analizą został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, nie spełniając wymagań wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to stanowiło naruszenie prawa utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy na podstawie nieprawidłowo wyznaczonego obszaru analizy. Przede wszystkim prawidłowe ustalenie obszaru analizy pozwala organowi na wyznaczanie parametrów przyszłej inwestycji stosownie do §§ 4-8 rozporządzenia. W przeciwnym razie ustalanie warunków zabudowy mogłoby odbywać się dowolnie, w istocie bez możliwości kontroli przez organy administracyjne wyższej instancji i sądy administracyjne. Mając powyższe należy stwierdzić, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał naruszenie przez organy administracyjne art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje. Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zawierało błędne wyjaśnienie, że nawet wadliwie wyznaczony obszar analizy nie ma istotniejszego znaczenia w tej sprawie, bo parametry przyszłej inwestycji ustalono w oparciu nie o średnie wielkości parametrów zabudowy w obszarze analizowanym tylko w oparciu o inne cechy zabudowy, to takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia. Mając na względzie powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.