II SA/Lu 947/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 6 listopada 2018 r., Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. P. (dalej jako: Wspólnota lub skarżąca), wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta B. P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy Miejskiej B. P., obejmującego budowę placu zabaw na działce nr [...] przy ul. [...] w B. P.. W terminie otwartym do wniesienia odwołania, inwestor - jedyna strona postępowania - pismem z 5 października 2018 r., oświadczył, że zrzeka się prawa do odwołania od decyzji. Wobec tego z dniem 5 października 2018 r., decyzja stała się ostateczna i prawomocna. W dniu 10 października 2018 r. Wspólnota złożyła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postepowania administracyjnego i prawa budowlanego, wyrażające się m.in. w nieustaleniu w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania inwestycji i prowadzenie postępowania z pominięciem stron postępowania uniemożliwiając Wspólnocie czynny udział w postępowaniu. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania Wspólnoty. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 2 k.p.a.). Odwołanie od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu oraz w przypadku zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca Wspólnota nie była uznana za stronę postępowania przez organ I instancji, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania, w związku ze zrzeczeniem się prawa do wniesienia odwołania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie natomiast odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 Kpa). Sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Odwołanie wniesione w niniejszej sprawie od decyzji ostatecznej jest zatem niedopuszczalne. W związku z tym zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały badaniu szczegółowemu przez organ odwoławczy, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. Badanie czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym. W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a.) poprzez: niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a to w związku z brakiem podjęcia uzupełniającego postępowania celem rozstrzygnięcia sprawy i nieustalenia w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania inwestycji; prowadzenie postępowania z pominięciem stron postępowania uniemożliwiając stronie należyte reprezentowanie swoich praw odmawiając tym samym stronie czynnego udziału w sprawie; brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące oparciem się na niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji, jak również poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów uznania, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na sąsiednią nieruchomość oraz motywów wydania decyzji na podstawie niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji; zaniechanie wszechstronnej i obiektywnej, analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; wydanie decyzji na podstawie nierzetelnej i niekompletnej dokumentacji, nieuzupełnionej w terminie przez inwestora pomimo wezwania, w sposób podważający zaufanie pozostałych stron postępowania do organów władzy publicznej; brak dążenia do przekonania stron postępowania o zasadności wydania decyzji pomimo niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji; brak wyjaśnienia i wskazania przyczyn, a także motywów rozstrzygnięcia, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak i zasady pogłębionego zaufania obywateli w stosunku do organów władzy publicznej. Ponadto Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem współwłaścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej odwołaniem decyzji. Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że działka znajdująca się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Na dzień dzisiejszy nie spełnia on wymagań działki budowlanej, co uniemożliwia prawidłowe zagospodarowanie. Wspólnota Mieszkaniowa podjęła kroki zmierzające do doprowadzenia istniejącego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, co pozostaje w sprzeczności z realizowaną inwestycją na działce sąsiedniej. Realizacja planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, określającymi parametry działek budowlanych, sankcjonując tym samym stan, w którym działka oznaczona nr [...] zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Skarżąca podniosła także, że w przypadku wielości stron postępowania niedopuszczalne jest uznanie, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez jedną ze stron pozbawiłoby pozostałe strony prawa do wniesienia odwołania. Zdaniem Wspólnoty, bezsporny jest fakt, że organ I instancji prowadził postępowanie bez udziału wszystkich stron postępowania, co pozbawiło strony należytej ochrony przysługujących Wspólnocie praw. Skoro budynek stanowiący własność Wspólnoty mieszkaniowej jest częściowo usytuowany na działce [...], prowadzenie postępowania bez udziału posiadacza nieruchomości powoduje rażące naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 9 stycznia 2019 r. (replika na odpowiedź na skargę) pełnomocnik Wspólnoty zakwestionował twierdzenie organu, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Ponadto podtrzymał stanowisko, że Wspólnota jest użytkownikiem wieczystym działki znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i powinna być uznana za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Wspólnotę w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a.). Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu I instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie nie kwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nietrafne jest stanowisko Wojewody, jakoby zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie przez inwestora (jedyną stronę, której doręczono decyzję organu I instancji) spowodowało, że z dniem złożenia tego oświadczenia (5 października 2018 r.) decyzja Prezydenta Miasta B. P. z [...] r. stała się ostateczna i prawomocna, wskutek czego odwołanie wniesione przez Wspólnotę było niedopuszczalne. Rzeczywiście, zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zgodnie z paragrafem 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W ocenie Sądu, na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych wyżej, ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Wojewoda wadliwie uznał zatem, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania mogło wywołać również skutki w odniesieniu do Wspólnoty, pozbawiając ją prawa do wniesienia odwołania. Ponadto, o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. mogą również przesądzać przyczyny podmiotowe, wyrażające się w braku legitymacji procesowej. Jednakże, w świetle ugruntowanych już poglądów doktryny i orzecznictwa, uznanie odwołania za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych ogranicza się wyłącznie do przypadków oczywistych, nie budzących żadnych wątpliwości. Z kolei jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, bo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, weryfikacja tych twierdzeń, wymagająca dokonania czynności wyjaśniających, nie jest możliwa na tym wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, dokonanie weryfikacji i gdy wypadnie ona negatywnie – umorzenie postępowania odwoławczego (por. przykładowo: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 678; P. Glibowski, op. cit., s. 962 oraz powoływane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie Wspólnota wnosząc odwołanie jednoznacznie powoływała się na swój interes prawny w sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie było zatem możliwe na etapie wstępnego, formalnego badania odwołania, prowadzącego do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Weryfikacja twierdzeń Wspólnoty wymagała sięgnięcia do meritum sprawy. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że: po pierwsze, oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie mogło wywołać skutków względem innych stron postępowania, nawet jeśli na etapie postępowania przed organem I instancji jedyna stroną w sprawie był inwestor. Po drugie, skoro decyzja organu I instancji została doręczona inwestorowi w dniu 26 września 2018 r. (k. 14 akt adm. organu I instancji), termin do wniesienia odwołania przez Wspólnotę upływał z dniem 10 października 2018 r. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że Wspólnota wniosła odwołanie w tym dniu (k. 19 akt adm. organu II instancji). Oznacza to, że Wspólnota zachowała termin do wniesienia odwołania. Po trzecie, skoro Wspólnota powoływała się jednoznacznie na swój własny interes prawny w sprawie, obowiązkiem Wojewody było wszczęcie postępowania odwoławczego i zweryfikowanie tych twierdzeń. Dopiero w razie negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej Wspólnoty (ustalenia, że nie ma interesu prawnego), Wojewoda powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewoda wadliwie zastosował w sprawie art. 134 k.p.a., a zatem naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, zasady czynnego udziału stron) oraz zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest na tym etapie postępowania przedwczesne. Wojewoda wadliwie stwierdził niedopuszczalność odwołania. W związku z tym jego obowiązkiem będzie rozważenie w pierwszej kolejności, czy Wspólnocie przysługuje status strony. Innymi słowy Wojewoda musi zweryfikować twierdzenia Wspólnoty, że ma w rozpoznawanej sprawie interes prawny. Sąd nie może wyrażać żadnych wytycznych w tym względzie, skoro Wojewoda w ogóle kwestii tej nie analizował w zaskarżonym postanowieniu. W związku z tym, jeśli Wojewoda ustali, że Wspólnocie przysługuje status strony w postępowaniu, powinien rozpoznać sprawę co do istoty. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy Wojewoda będzie musiał uwzględnić również treść, znanego obydwu stronom sporu, prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z 11 grudnia 2018 r. (II SA/Lu 792/18). Wprawdzie wyrok ten dotyczył innego elementu procesu inwestycyjnego – decyzji o warunkach zabudowy wydanej w odniesieniu do tej samej inwestycji, jednakże w wyroku tym zawarto istotne stwierdzenia, które muszą być uwzględnione również w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej pozwolenia na budowę. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej ([...] zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.