I OSK 1669/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 185/20 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 185/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. S. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 25 listopada 2019 r. W. S. zgłosił się w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach i złożył wniosek o wyrejestrowanie z dniem 26 listopada 2019 r. z ewidencji osób poszukujących pracy. W dniu [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta Kielce wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku W. S. z dnia 25 listopada 2019 r. o wyrejestrowanie z dniem 26 listopada 2019 r. z ewidencji osób poszukujących pracy, podnosząc że art. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) umożliwia wyrejestrowanie z dniem złożenia wniosku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. S. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując, że skoro W. S. złożył wniosek o pozbawienie statusu poszukującego pracy z datą późniejszą niż dzień złożenia wniosku, a przepisy nie przewidują takiej możliwości, to brak było podstaw do wszczęcia postępowania w tym zakresie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. S. zakwestionował stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o "wypisanie go z ewidencji osób poszukujących pracy" z dniem 26 listopada 2019 r., była niemożność wszczęcia tego postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Wskazano, że owe "inne uzasadnione przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w K.p.a. Przyczyna taka może zachodzić wówczas, gdy z niespornego i niewymagającego postępowania wyjaśniającego stanu faktycznego sprawy wynika w sposób oczywisty i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że żądanie strony nie może zostać uwzględnione przez organ, gdyż pozostaje w jaskrawej sprzeczności z obowiązującym prawem. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd przytoczył treść art. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wskazał, że skarżący mógłby skutecznie domagać się pozbawienia go statusu poszukującego pracy, ale poczynając od dnia złożenia wniosku, czyli od 25 listopada 2019 r. Tymczasem w tym dniu skarżący złożył wniosek o wyrejestrowanie go z dniem 26 listopada 2019 r., tj. z dniem następnym. Podkreślono przy tym, że postępowanie w przedmiocie pozbawienia statusu poszukującego pracy w trybie art. 33 ust. 4a pkt 4 ww. ustawy toczy się wyłącznie na wniosek strony, co oznacza, że organ jest żądaniem strony związany i nie jest dopuszczalna jakakolwiek jego zmiana bądź modyfikacja. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta przekłada się na brak możliwości wszczęcia przez organ postępowania, którego przedmiotem było pozbawienie skarżącego statusu poszukującego pracy z dniem następującym po złożeniu wniosku w tym zakresie. Związanie organu żądaniem strony powoduje także i to, że niemożliwym było wyrejestrowanie skarżącego z innym dniem, aniżeli wnioskowała o to strona. W tej sytuacji, skoro obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość pozbawienia statusu poszukującego pracy tylko z datą złożenia wniosku o wyrejestrowanie, a skarżący domagał się wyrejestrowania z inną datą, to uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem sformułowane żądanie w zakresie daty pozbawienia statusu poszukującego pracy, stanowiło oczywistą przeszkodę do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zarzucając naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: a) polegające na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrejestrowania skarżącego z ewidencji osób poszukujących pracy z dniem 26 listopada 2019 r., tj. nazajutrz po złożeniu przez niego wniosku w tym przedmiocie; b) polegające na niewszczęciu postępowania w przedmiocie wyrejestrowania skarżącego z ewidencji osób poszukujących pracy z dniem złożenia wniosku, tj. 25 listopada 2019 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu było wadliwe i winno zostać uchylone, co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 4a pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegającego na tym, że organ nie przeprowadził pełnego, wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym nie wezwał skarżącego do wyjaśnienia w zakresie wskazanej we wniosku daty chęci wyrejestrowania z ewidencji osób poszukujących pracy, ani też nie dokonał jego wyrejestrowania z dniem złożenia wniosku, co doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia, w szczególności zaś organ oparł swoje orzeczenie na literalnym brzmieniu art. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie wydając ani orzeczenia w przedmiocie wyrejestrowania skarżącego w dacie złożenia przez niego wniosku, ani też nie wyjaśniając woli skarżącego co do daty jego wykreślenia z ww. ewidencji, ani też wzywając go do uzupełnienia braków formalnych wniosku; c) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez nierówne traktowanie skarżącego z innymi obywatelami i brak bezstronności w kolizji z tożsamą sprawą; d) art. 64 § 2 w zw. z "art. 62 § 2 K.p.a." poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wskazanie prawidłowej daty żądania wykreślenia z ewidencji osób poszukujących pracy; e) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy organ administracji publicznej powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego - nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu) według norm przepisanych; 3) nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie więc rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, co oznacza, że w sprawie nie doszło do merytorycznej oceny złożonego przez W. S. wniosku o wyrejestrowanie z ewidencji osób poszukujących pracy. W konsekwencji pozbawione racji są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skoro ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd I instancji, przepisu tego nie stosowały. Następnie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: 1) żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; 2) żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; 3) żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; 4) brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli zatem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 372/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania było wystąpienie przez W. S. z wnioskiem o pozbawienie statusu poszukującego pracy z datą późniejszą (26 listopada 2019 r.) niż dzień złożenia wniosku (25 listopada 2019 r.), w sytuacji gdy przepisy nie przewidywały takiej możliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie pozostawia wątpliwości, że utrata statusu poszukującego pracy następuje od dnia złożenia wniosku, a nie z datą późniejszą, wskazaną przez stronę. Brak zatem było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozbawienia osoby zarejestrowanej statusu poszukującego pracy bowiem zestawienie zakresu żądania wniosku skarżącego kasacyjnie z obowiązującym stanem prawnym stanowiła przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z wyżej wskazanych powodów, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. Zaskarżonemu wyrokowi nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 § 1 K.p.a. stanowi natomiast, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei z art. 77 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracji publicznej i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających dla niej znaczenie. Z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sytuacji, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ prawidłowo ustalił, że zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania i stosując art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nie przystępując do merytorycznego rozpoznania wniosku, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia przytoczonych wyżej przepisów K.p.a. Ponadto twierdzenie, że w innej sprawie zapadło rozstrzygnięcie o odmiennej treści nie przesądza o sposobie procedowania w kontrolowanym postępowaniu. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. Okoliczność, że w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 488/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyraził odmienne stanowisko, w podobnym stanie faktycznym, nie determinuje ani rozstrzygnięcia w innej sprawie administracyjnej, ani treści orzeczenia sądu. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ww. orzeczeniem z dnia 14 listopada 2019 r. Sąd uwzględnił skargę na decyzję organu w przedmiocie utraty statusu osoby poszukującej pracy, wyjaśniając że z treści oświadczeń strony składanych w toku tego postępowania wynikało, że wniosek o "wyrejestrowanie z ewidencji osób poszukujących pracy", miał charakter warunkowy, a zatem to czy wola skarżącego była ukierunkowana na wywołanie skutków przewidzianych w art. 33 ust. 4a pkt 4 ustawy zależało od dodatkowego czynnika. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach organ winien był zatem po pierwsze wyjaśnić rzeczywistą treść żądania strony, wyjaśnić o jaki warunek chodzi i czy jest on spełniony, albowiem tylko wówczas można było skutecznie uznać, że wolą skarżącego było pozbawienie go statusu osoby poszukującej pracy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie złożone w dniu 25 listopada 2019 r. przez W. S. pismo zawierało w swojej treści wyraźny wniosek o wyrejestrowanie z ewidencji osób poszukujących pracy z dniem następnym po dacie jego złożenia, tj. z dniem 26 listopada 2019 r. Tylko w sytuacji jeżeli organ miałby jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu żądania wnioskodawcy, to powinien, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwać do uzupełnienia braków wniosku. Zasadą bowiem jest, że organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wskazane w art. 63 § 2 K.p.a., w tym zakres żądania. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca wyraźnie wskazał na zakres swojego wniosku, i był on zgodny z ustaleniami Sądu I instancji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. (błędnie określonego w skardze kasacyjnej jako "art. 62 § 2 K.p.a.") nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.