II SA/Rz 480/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. i T. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] września 2017 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. S. kwotę 2000 zł /słownie: dwa tysiące złotych/ oraz na rzecz skarżącej T. S. kwotę 7417 zł /słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 480/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi T. S. i M. S. jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, którą wydano w następujących okolicznościach: decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. ([...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosta [...] orzekł, że m.in. nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów Miasta [...] obr. [...] jako działki nr 2219/6 o pow. 0,1312 ha, 2219/9 o pow. 0,0157 ha i 2219/11 o pow. 0,2717 ha została przejęta na własność Gminy Miejskiej [...] i przeznaczona pod realizację inwestycji pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] klasa drogi L, ul. [...] w J. odc. od km 0+001 do km 0+996,50". Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] - działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1e, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.): I.1. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 282 402,80 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów Miasta [...] obr. [....] jako działki nr 2219/6 o pow. 0,1312 ha, 2219/9 o pow. 0,0157 ha i 2219/11 o pow. 0,2717 ha, na które składa się wartość odtworzeniowa nieruchomości w kwocie 268 955 zł oraz dodatek 5% od w/w wartości w kwocie 13 447,80 zł z tytułu wydania przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach (...) na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, tj. T. S. i M. S. (odpowiednio po 141 201,40 zł za przysługujące im po 1/2 części udziały w prawie własności tej nieruchomości), 2. ustalił odszkodowanie w wysokości 8 400 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego część przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr 2219/6 na rzecz współwłaścicieli nieruchomości władnącej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów Miasta J. obr. [...] jako działka nr 2219/3, tj. w kwocie 4 200 zł na rzecz M. Z. i K. Z. (współwłaścicieli nieruchomości władnącej w 1/2 części na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) oraz w kwocie 4 200 zł na rzecz B. Z. oraz J. Z. (współwłaścicieli nieruchomości władnącej w 1/2 części na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej), 3. ustalił odszkodowanie w wysokości 8 872 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego część przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr 2219/6 na rzecz właścicieli nieruchomości władnącej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów Miasta J. obr. [...] jako działka nr 2219/4, tj. na rzecz Z. K. oraz K. K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, II. wskazał, że do zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt I zobowiązany jest Burmistrz Miasta J. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. S. i T. S. M. S. zarzucił, że organ orzekł o ustaleniu odszkodowania opierając się na operacie, który nie uwzględnia właściwej wartości rynkowej nieruchomości. W jego ocenie rzeczoznawca majątkowy dokonał błędnych ustaleń, przyjmując drogowe przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem je wartość powinna zostać określona przy uwzględnieniu jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne i usługi. Odwołujący wskazał też na naruszenie przepisów postępowania poprzez nieudzielanie odpowiedzi na składane przez niego wnioski i zarzuty do operatu szacunkowego. Zauważył, iż przyznane mu odszkodowanie powinno być "odszkodowaniem słusznym", w pełni rekompensującym wszelkie szkody powstałe na skutek utraconej własności nieruchomości. Reprezentujący T. S. pełnomocnik (adwokat) zarzucił natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...), art. 134, art. 135, art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wskazał na nieprawidłowe ustalenie stanu i przeznaczenia nieruchomości w operacie szacunkowym oraz nieprawidłową analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Podał, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są podobne do nieruchomości wycenianej. Sporządzony operat szacunkowy nie zawiera analizy w zakresie możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści dla działki nr 2219/7 i określenia wartości rynkowej gruntu, tj. wydzielonych działek ewidencyjnych nr 2219/9 i nr 2219/11 według alternatywnego sposobu użytkowania. W wyniku rozpatrzenia odwołań Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że za nieruchomości przejęte pod drogi na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalenie odszkodowania następuje - w zakresie w niej nieuregulowanym - na zasadach określonych w u.g.n., tj. w oparciu o operat szacunkowy określający wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Wybór odpowiedniej metody i techniki szacowania należy do sporządzającego go rzeczoznawcy majątkowego. Według organu, sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę A. S. operat z [...] maja 2017 r. odpowiadał wymaganiom § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca wskazał, że podlegające wycenie działki nr 2219/6, 2219/9 i 2219/11 objęte są Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] obszaru "[...]" w J. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2006 r., zmienionym uchwałą nr [...] z [...] października 2011 r.; zgodnie z zapisami planu, teren obejmujący przedmiotowe działki położony jest w konturze oznaczonym symbolem KDL-03 - "Tereny dróg publicznych klasy lokalnej - przeznaczenie terenu pod drogę publiczną klasy lokalnej". Biegły wskazał, że przedmiotowe działki położone są w południowej części miasta J. Teren działek w części południowej jest płaski, w pozostałej części ze spadkiem, z miejscowymi nierównościami i pofałdowaniami. Kształt działek jest regularny, w formie wydłużonego prostokąta. Dojazd do nich odbywa się z drogi publicznej ul. P. (z niewielkimi utrudnieniami ze względu na małą szerokość drogi) oraz ul. Ł. Działki położone są w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, użytkowanych rolniczo działek wolnych od zabudowy oraz nieużytków. Działki użytkowane są częściowo jako porośnięte trawą tereny zielone, częściowo jako działki rolne z uprawą pszenicy, częściowo pozostają nieużytkowane. W obrębie działki nr 2219/6 znajdują się dwa utwardzone wjazdy na nieruchomości przyległe zabudowane budynkami mieszkalnymi. W obrębie działek nr 2219/6 i 2219/11 znajdują się nasadzenia drzew i krzewów owocowych oraz ozdobnych. Mając na uwadze ustalone przeznaczenie nieruchomości biegły przeprowadził analizę lokalnego rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (obejmujący teren Miasta J.). Ze względu na niewystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej spełniających warunki do zastosowania podejścia porównawczego, okres badania cen został wydłużony na lata 2014 - 2017. Zebrano informację o 6 działkach gruntowych, które w omawianym okresie czasu były przedmiotem transakcji. Pozwoliło to ustalić, iż przedział cenowy nieruchomości przeznaczonych pod drogi waha się od 48 do 85 zł za 1 m2 gruntu w zależności od lokalizacji, otoczenia, powierzchni oraz warunków zagospodarowania działki. W ocenie Wojewody biegły prawidłowo dokonał wyceny działek nr 2219/6, 2219/9 i 2219/11 w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując do porównania nieruchomości nabywane pod cele drogowe. Ustalił ceny rynkowe wpływające na poziom cen wraz z określeniem wag tych cen. Wartość rynkowa przejętego gruntu została określona dla aktualnego sposobu użytkowania przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegły ustalił, że wartość 1 m2 gruntu wynosi 62,92 zł i mieści się w przedziale 48 - 85 zł za 1 m2 cen nieruchomości podobnych, które były wzięte do porównania i wyceny. Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Koszty odtworzenia budowli określono w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Wartość roślin ogrodowych określono metodą kosztowo - dochodową. Reasumując Wojewoda stwierdził, że wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w oparciu o prawidłowo ustalone przeznaczenie wycenianych działek, przyjmując ceny transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Zastosowana przez biegłego metoda porównywania parami najbardziej oddaje wartość wycenianych działek, uwzględniając wszystkie istotne dla wartości przesłanki z art. 134 ust. 2 u.g.n. Rzeczoznawca dysponował wystarczającą ilością transakcji nieruchomości na rynku lokalnym, zbliżonych pod względem podobieństwa, co dawało odpowiednie spektrum dla przeprowadzenia wyceny metodą porównywania parami. Metoda wyceny gruntu nie została przyjęta bez uzasadnienia i nie jest wynikiem przypadkowości. W konsekwencji opinia rzeczoznawcy jako prawidłowa mogła stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. W tym zakresie zarzut dotyczący błędnego ustalenia stanu i przeznaczenia nieruchomości nie zasługiwał na uwzględnienie. Podlegające wywłaszczeniu działki w całości posiadają przeznaczenie drogowe i prawidłowo zgodnie z takim przeznaczeniem dokonano jej wyceny. Odnosząc się do przedłożonej przez pełnomocnika T. S. negatywnej oceny operatu szacunkowego z [...] maja 2017 r. wykonanego przez rzeczoznawcę A. S. (sporządzonej przez Komisję Opiniującą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych) Wojewoda wskazał, że ustawa z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) uchyliła z dniem 1 września 2017 r. art. 157 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Wojewoda zauważył, że tym samym zrezygnowano z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, co w rezultacie powoduje, iż negatywna opinia Komisji nie dyskwalifikuje takiego operatu z obrotu. Zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów, ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmuje organ prowadzący postępowanie. W konsekwencji Wojewoda w/w ocenę Komisji uznał za dowód w sprawie, jednak się z nią nie zgodził. Podkreślił, że dokonana przez niego ocena operatu szacunkowego z [...] maja 2017 r. wykazała, że operat jest prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jako nietrafne Wojewoda uznał zarzuty odwołujących dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że odszkodowanie powinno rekompensować wszelkie szkody powstałe wskutek utraty prawa własności. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych wywiódł, że normodawca konstytucyjny dopuszcza limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji. Skargi na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli T. S. (działająca przez pełnomocnika - adwokata) i M. S. T. S. zawnioskowała o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 2 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisu stanowiącego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie za słusznym odszkodowaniem (w przedmiotowej sprawie ustalenie kwoty odszkodowania odbyło się bez analizy zgromadzonych dowodów, a cena rynkowa nieruchomości przekracza tą ustaloną w decyzji); - art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) oraz art. 134 ust. 3 i 4, art. 153 ust. 1 i art. 154 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach (...) poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, gdyż organ wydał decyzję w oparciu o operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem tych przepisów (wskazując szczegółowo na nieprawidłowości zawarte w operacie skarżąca podała, że spowodowały one uchybienia w zakresie ustalenia rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości); - art. 18 ust. 1 w zw. z ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach (...) w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłową wycenę nieruchomości z pominięciem stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia (w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nieruchomości posiadały części składowe w postaci upraw); - art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji gdy strona przedstawiła negatywną oceną operatu będącego podstawą decyzji, sporządzoną przez właściwe Stowarzyszenie; - § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem zasad określonych w w/w przepisach. Skarżąca podniosła także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewszechstronne i dowolne rozważenie materiału dowodowego, prowadzące do błędu w ustaleniach faktycznych i mylne przyjęcie przez organ, że wartość rynkowa wywłaszczonych nieruchomości na moment ustalenia odszkodowania - wskazana w operacie szacunkowym - jest prawidłowa; naruszenie art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego w sytuacji, gdy pierwotny operat uzyskał ocenę negatywną i koniecznym było zasięgnięcie opinii biegłego. M. S. natomiast zarzucił naruszenie przez organ szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz wydanie decyzji ustalającej wartość odszkodowania na podstawie błędnego operatu szacunkowego; naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w decyzji właściwej wartości rynkowej nieruchomości, jej stanu, położenia i przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne i usługi. Zawnioskował o uchylenie decyzji Wojewody z uwagi na błędne ustalenie wartości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego który nie uwzględnia właściwej wartości rynkowej nieruchomości, tj. ustaloną w oparciu o nieruchomości niestanowiące nieruchomości podobnych do wycenianych. Zarzucił także pominięcie opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Wskazał, że jako strona nie mógł w pełni uczestniczyć w postępowaniu z winy Starosty. Podkreślił, że kwota odszkodowania podana w decyzji nie odpowiada wartości rynkowej jego nieruchomości, a organ ma obowiązek zapewnienia słusznego odszkodowania. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy w tak określonych granicach kontroli zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż sporządzony w sprawie przez powołanego przez Starostę Jarosławskiego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy do określenia wysokości ustalanego przez ten organ odszkodowania, co również błędnie zaaprobował Wojewoda. Przedstawiony powyżej stan faktyczny jest bezsporny jeżeli chodzi o objęcie położonych w J. (obr. [....]) działek nr 2219/6 o pow. 0,1312 ha, 2219/9 o pow. 0,0157 ha i 2219/11 o pow. 0,2717 ha wynikającym z decyzji Starosty z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ([...]) zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy drogi gminnej - ul. [...]. Działki te z dniem uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, tj. [...] maja 2017 r. przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej J., względem której zaktualizował się obowiązek ustalenia i wypłaty z tego tytułu odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli, tj. T. i M. S. W tym zakresie [...] września 2017 r. wydana została ustalająca odszkodowanie w wysokości 282 402,80 zł decyzja Starosty, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. Spór w sprawie sprowadza się do prawidłowości sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu I instancji operatu szacunkowego i wysokości ustalonego na jego podstawie odszkodowania, które w ocenie skarżących jest znacząco zaniżone względem rzeczywistej wartości nieruchomości. Jej wywłaszczenie - jako skutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - nastąpiło na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której przepisy stanowią również materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na podstawie ust. 5 tego artykułu, do ustalenia wysokości i wypłacenia tego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18; w myśl jego ust. 1, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zasady obliczania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zawarte są w dziale III u.g.n. - Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości, rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W myśl art. 130 ust. 2 tej ustawy, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat stanowi dowód na okoliczność, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która z kolei jest podstawą określenia kwoty odszkodowania. Stosownie bowiem do art. 134 ust. 1 i 2 tej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami; koresponduje z tym regulacja zawarta w art. 154 ust. 1 u.g.n., wg której wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące szacowania nieruchomości zawiera wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207 poz. 2109 ze zm.), które w § 36 ust. 4 wskazuje, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Podstawę ustalenia odszkodowania na rzecz T. i M. S. o jakim mowa w zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty stanowił sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r., w którym rzeczoznawca kierując się zapisem o przeznaczeniu nieruchomości w MPZP (pod lokalną drogę publiczną), również przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi w opracowaniach planistycznych na cele inwestycji drogowych. W sprawie istotne pozostaje, że T. S. poddając w wątpliwość taki sposób wyceny poinformowała o zamiarze poddania go ocenie poprzez zlecenie sporządzenia kontroperatu. Starosta – przychylając się do wniosku – skierowanym do stron pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania do [...] września 2017 r. [...] sierpnia 2017 r. do Starosty wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej informujące o poddaniu operatu ocenie [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, na potwierdzenie czego dołączono stosowną umowę z dnia [...] sierpnia 2017 r. określającą termin opracowania oceny na [...] października 2017 r. (pod warunkiem dostarczenia w terminie 7 dni kompletnego operatu szacunkowego). W związku z tym pełnomocnik we wspomnianym piśmie wniósł także o wstrzymanie się przez organ z podejmowaniem decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania do czasu sporządzenia wyceny (wniosek ten ponowił pismem z dnia [...] września 2017 r., po doręczeniu zawiadomienia Starosty z dnia [...] września 2017 r. o możliwości zapoznania się w ciągu 7 dni od jego otrzymania z zebranym w sprawie materiałem dowodowym). W uzasadnieniu wydanej [...] września 2017 r. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na rzecz T. i M. S. wyłącznie na podstawie operatu z dnia [...] maja 2017 r. Starosta wskazał, że od 1 września 2017 r. obowiązuje nowelizacja u.g.n., na mocy której uchylono jej art. 157 ust. 1a (stanowił on, że "Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie."). Powołując się w związku z powyższym na wynikającą z art. 80 K.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów Starosta wyjaśnił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jawi się jako sporządzony prawidłowo i został przyjęty jako dowód w przedmiotowej sprawie, wobec czego nie przychylił się do wniosku pełnomocnika T. S. o wstrzymanie się z wydaniem decyzji w sprawie do czasu wydania opinii przez Stowarzyszenie (ocenę tę podzielił następnie w zaskarżonej decyzji Wojewoda). Nie kwestionując uprawnienia organów administracji rozstrzygających sprawę do swobodnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, powyższe stanowisko należy uznać za błędne i sprzeczne z przepisami prawa. Orzekające w sprawie organy całkowicie pominęły bowiem treść przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509), której art. 1 pkt 27 lit. b) uchylił wspomniany art. 157 ust. 1a u.g.n. Istotna w tym względzie pozostaje treść art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe." Bez wątpienia operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (1 września 2017 r.) nadal był wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony, bowiem w tej dacie postępowanie o ustalenie odszkodowania nie było zakończone. Odnosząc to do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że o ile Starosta posiadając wiarygodne informacje (potwierdzone odpisem umowy z [...] sierpnia 2017 r.) co do zlecenia opracowania przez pełnomocnika T. S. [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. – kierując się treścią w/w przepisu oraz biorąc pod uwagę ewentualnie możliwą negatywną ocenę operatu – powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania do czasu sporządzenia tej oceny. Było to tym bardziej wskazane, że wyznaczony przez organ przewidywany termin załatwienia sprawy oraz wynikający z umowy termin sporządzenia oceny praktycznie zbiegały się w czasie (wprawdzie wymagałoby to wprawdzie kolejnego przedłużenia pierwszego z tych terminów, niemniej jako podyktowane zamiarem wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego rzutującego na prawidłowość już sporządzonego operatu, uzasadniałoby taki tok postępowania). Wydanie przez Starostę [...] września 2017 r. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania tylko w oparciu o operat z [...] maja 2017 r. nie wykluczało jednak na mocy art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej następstw, o jakich mowa w mającym zastosowanie w sprawie art. 157 ust. 1a u.g.n. Z uwagi na wniesione przez T. S. i M. S. odwołania, wydana [...] października 2017 r. przez [...]SRM negatywna ocena operatu szacunkowego - z uwagi na jego dalsze wykorzystywanie do celu dla którego został sporządzony - skutkowała utratą przez niego opinii o wartości nieruchomości, co powinien uwzględnić rozpatrujący te odwołania Wojewoda (w praktyce wykluczało to dopuszczalność utrzymania w mocy decyzji Starosty i powinno skutkować jej uchyleniem oraz przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia). W kontekście art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, że wydana względem operatu negatywna opinia nie dyskwalifikuje go z obrotu. Podważa ona bowiem prawidłowość wydanych w sprawie decyzji, jako zapadłych w oparciu o operat szacunkowy wykonany wg oceny [...]SRM z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj. § 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 ust. 3, 4 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 5-7 i 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez: - nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości, - nieprawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości, - nieprawidłową analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, - brak analizy w zakresie możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści dla działki nr 2219/7 i określenia wartości rynkowej gruntu, tj. wydzielonych działek ewidencyjnych nr 2219/9 i 2219/11 według alternatywnego sposobu użytkowania, - nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości poprzez przyjęcie jako podstawy wyceny nieruchomości nie spełniających kryterium nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, - nieprawidłowy wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. W związku z powyższym, mimo wynikającej z § 36 tego rozporządzenia zasady wiążącej wycenę nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe z ich przeznaczeniem przed przejęciem pod drogi publiczne Sąd – abstrahując od utraty w przedmiotowej sprawie przez operat z dnia [...] maja 2017 r. opinii o wartości nieruchomości - pragnie zwrócić dodatkowo uwagę, że już z samej analizy jego treści wynikały zasadnicze rozbieżności w argumentacji, a co za tym idzie, wątpliwości co do trafności ustalenia wartości przedmiotowych działek w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Wynikały one m.in. z zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami przy sygnalizowanej w treści operatu małej liczby transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe "o różnych cenach jednostkowych i brakiem cech porównywalności" oraz konieczności wydłużenia okresu badania cen z dwóch lat poprzedzających wycenę na lata 2014 - 2017 z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji - s. 7 operatu, przy jednoczesnym zapisie o położeniu działek "w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o dużej aktywności budowlanej" - s. 5 operatu. Zaznaczyć także trzeba, że z 6 stwierdzonych transakcji nieruchomościami drogowymi w okresie 2014 – 2017, do bezpośredniego porównania w celu określenia szacunkowej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości rzeczoznawca przyjął minimalną liczbę 3 nieruchomości podobnych (zgodnie z przytoczonym w treści operatu zapisem pkt 4.1. noty interpretacyjnej NI "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" - s. 11), którymi transakcje miały miejsce w latach 2014 – 2015, co oprócz stwierdzenia niewystarczającej ilości niezbędnych do porównania transakcji z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę, nie zostało poparte stosowną argumentacją; w myśl pkt 3.3. wskazanej noty interpretacyjnej, wykorzystanie cen z innych okresów (tj. dłuższych niż dwa lata od daty na którą określa się wartość nieruchomości) wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wytyczne zawarte w powyższej nocie interpretacyjnej nie stanowią wprawdzie obowiązujących przepisów prawa, niemniej jako określające standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych mogą być pomocniczo wzięte pod uwagę w toku oceny prawidłowości sporządzenia operatu, zwłaszcza że zostały przytoczone w jego treści. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 157 ust. 1a u.g.n., a także naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wynikające z treści niniejszego uzasadnienia uwagi dotyczące utraty przez operat z dnia [...] maja 2017 r. charakteru opinii o wartości nieruchomości wraz z określonymi w ocenie [...]SRM przyczynami wydania jego negatywnej oceny, co bezpośrednio implikuje dalszy tok postępowania w sprawie. O należnych skarżącym kosztach postępowania, obejmujących w przypadku M. S. wpis od skargi (2 000 zł), zaś w odniesieniu do T. S. wpis od skargi (2 000), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (5 400 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.