I SA/Wa 2172/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, , , po rozpoznaniu w dniu 21 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka Jawna w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości - oddala sprzeciw - Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "[...]" P. K. Spółka Jawna w S. od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez [...]– miasto na prawach powiatu prawo własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (zajętej pod drogę), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni [...] m², obręb [...] dla której w [...] Wydziale [...] Sądu Rejonowego [...] w L. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] uchylił niżej wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. - stwierdził nabycie z mocy prawa przez [...] – miasto na prawach powiatu prawo własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (zajętej pod drogę), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni [...] m², obręb [...] dla której w [...] Wydziale [...] Sądu Rejonowego [...] w L. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] Od ww. decyzji odwołanie złożyła "[...]" P. K. Spółka Jawna w S. (Skarżąca). Rozpoznając odwołanie Minister podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że współwłaścicielami ww. działki na dzień 31 grudnia 1998 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. Z [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. J. byli W. C. i M. K. Następnie na podstawie umowy darowizny z [...] listopada 2010 r. Rep A Nr [...] M. K. darował należący do niego udział w wysokości 1/2 części w przedmiotowej nieruchomości W. C. Następnie umową z [...] czerwca 2016 r. Repertorium A nr [...] W. C. sprzedała [...] Sp. z o.o. w L. należącą do niej działkę. Ww. Spółka umową o przejęciu długu sprzedała Skarżącej powyższą działkę [...] października 2016 r. Repertorium A nr [...]. Zatem przedmiotowa działka 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 r. jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy (również w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Zatem o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Ulica [...] w L., na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskimi wrocławskim (Dz. U. 86 nr 35 poz. 179) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne i lokalne drogi miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Minister wskazał, że Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną ul. [...] 31 grudnia 1998 roku na podstawie wypisu i wyrysu z operatu ewidencji gruntów, mapy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy, oświadczenia Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r. oraz Zarządu Dróg i Transportu z [...] kwietnia 2016 r. i z [...] listopada 2018 r. oraz zaświadczenia [...] z [...] stycznia 2016 r., uznał, że działka nr [...] zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ul. [...]. Odnosząc się do mocy dowodowej powyższego wyrysu, Minister wskazał, że wyrys ten przedstawia stan z 2016 r., natomiast samo zakwalifikowanie działki jako użytku drogowego w ewidencji gruntów nie jest równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystania działki jako części drogi publicznej. Ponadto Minister wskazał, że mapa z liniami rozgraniczającymi załączona do pisma Zarządu Dróg i Transportu w L. Z [...] maja 2018 r. nie przedstawia granic ww. działki, a same oświadczenia beneficjentów wywłaszczenia nie mogą stanowić samodzielnego dowodu w sprawie, bowiem są oni zainteresowani rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Minister wskazał, że właściwym (choć nie jedynym) dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2011 r., włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. Tym samym dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Z powyższego wynika zatem zdaniem Ministra, że kwestia zajętości powyższej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją " posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt. I SA/Wa 375/09; Wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt. I SA/Wa 182/17). Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem ( po. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn.. akt. I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica1972653. W myśl art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego. Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; dokumentację powykonawczą; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne nad przedmiotową drogą potwierdzają: a) metryka ulicy [...], z której wynika, że ulica została wybudowana w 1965 r., oświetlona, a w pasie drogowym znajdowały się uliczne urządzenia: podziemne w postaci sieci wodociągowej i gazowej, przewodów telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych; b) polica seria A nr [...] z [...] stycznia 1996 r. dotyczącą ubezpieczenia dróg publicznych: lokalnych, wojewódzkich i krajowych na terenie Miasta [...] wraz z aneksem nr [...] z [...] lutego 1996 r. oraz nr [...] z [...] marca 1996 r.; c) oświadczenie Zarządu Dróg i Transportu w L., zawarte z [...] kwietnia 2016 r., z którego wynika, że ul. [...] w dniu 21 grudnia 1998 r., a także przed tą datą była objęta corocznym utrzymaniem. Wykonywane były w miarę występujących potrzeb remonty i bieżące naprawy nawierzchni dróg w ramach robót utrzymaniowych oraz prace porządkowe i związane z odśnieżaniem i zwalczeniem śliskości w okresach zimowych. Jednak w ocenie organu odwoławczego nie można ocenić, czy także na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. Reasumując Minister wskazał, że organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanki zajęcia ww. działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. a, w szczególności zwracając się do geodety uprawnionego w celu odtworzenia stanu zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. lub posługując się zdjęciami satelitarnymi tejże nieruchomości oraz w razie potrzeby również zdjęciami lotniczymi z tamtego okresu, mapami zasadniczymi i ewidencyjnymi z 31 grudnia 1998 r. lub z okresu poprzedzającego lub tez innymi dowodami, które pozwolą odtworzyć stan zagospodarowania ww. gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uchylił decyzję Wojewody. Od decyzji Ministra z [...] września 2019 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "[...]" P. K. Spółka Jawna w S. (Skarżąca). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania motywowane koniecznością ustalenia, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] wchodziła w skład drogi publicznej, w sytuacji gdy organ I instancji nie wykazał tej okoliczności, co powinno skutkować oddaleniem wniosku Prezydenta Miasta [...], a nie zwróceniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W opinii Skarżącej stanowisko o niewykazaniu użytkowania nieruchomości w charakterze drogi publicznej, jest zasadne w stopniu oczywistym. Tym niemniej, Skarżąca nie zgadza się z ustaloną przez organ konsekwencją tegoż stanowiska. W jej opinii brak przedstawienia przez wnioskodawcę oraz nie zgromadzenie przez organ I instancji wiarygodnego materiału dowodowego przemawiającego za uwzględnieniem wniosku, winno skutkować jego oddaleniem, a nie skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Minister winien dokonać oceny, czy zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy pozwala na powzięcie ustaleń faktycznych analogicznych jak w przypadku organu I instancji, czy też brak jest takiej możliwości. Jeżeli zaś brak jest dowodów umożliwiających uwzględnienie wniosku, nie jest rzeczą organu poszukiwanie ich za wszelką cenę. Wobec powyższego skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie Ministrowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Na wstępie wyjaśnić należy, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a P.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przepisy P.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 P.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ustawodawca nie wprowadził zmian do P.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 P.p.s.a., to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw Skarżącej od decyzji Ministra z [...] września 2019 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w przedmiocie stwierdzenia przez Wojewodę nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez [...] – miasto na prawach powiatu prawo własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (zajętej pod drogę), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni [...] m², obręb [...] dla której w [...] Wydziale [...] Sądu Rejonowego [...] w L. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W motywach swojego rozstrzygnięcia Minister uzasadniając uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania podniósł, że materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, aby znajdujący się w nim wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów oraz mapy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy przedstawiały stan zajęcia ww. działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., gdyż obrazuje on stan z 2016 r., a samo zakwalifikowanie działki jako użytku drogowego nie jest równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystania działki jako części drogi publicznej. Ponadto mapa z liniami rozgraniczającymi załączona do pisma Zarządu Dróg i Transportu w L. Z [...] maja 2018 r. nie przedstawia granic działki nr [...]. Stanowisko organu odwoławczego Sąd uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu organ postąpił prawidłowo stwierdzając, iż z akt sprawy nie wynika, że znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy mapa z liniami rozgraniczającymi pas drogowy obrazuje stan zajęcia gruntu pod drogę w dniu wejścia w życie wskazanej regulacji ustawowej, tj. 31 grudnia 1998 r., gdyż obrazuje ona stan z 2016 r. Ponadto słusznie organ odwoławczy zauważył, że załączona do pisma Zarządu Dróg i Transportu w L. Z [...] maja 2018 r. mapa z liniami rozgraniczającymi nie przedstawia granic działki nr [...]. Okoliczność zajętości ww. działki na dzień 31 grudnia 1998 r. musi wynikać z mapy w sposób bezpośrednio, a nie dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na art. 73 ust. 1, ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego osobom fizycznym prawa własności gruntu nie mogą być bowiem wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Rację ma też Minister, że samo zakwalifikowanie działki jako użytku drogowego nie jest równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystania działki jako części drogi publicznej. Organ powinien więc przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające i uzyskać brakujące informacje od uprawnionego geodety, który sporządził mapę, w postaci jasnego określenia, czy obrazuje ona stan zajęcia nieruchomości pod drogę na 31 grudnia 1998 r. lub posługując się zdjęciami satelitarnymi tejże nieruchomości oraz w razie potrzeby również zdjęciami lotniczymi z tamtego okresu, mapami zasadniczymi i ewidencyjnymi z 31 grudnia 1998 r. lub z okresu poprzedzającego lub tez innymi dowodami, które pozwolą odtworzyć stan zagospodarowania ww. gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Należy podkreślić, że tylko uprawniony geodeta, sporządzający mapę podziału, na której zawarł informację, że sporządził ją na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. może wyjaśnić budzącą wątpliwość okoliczność. Wskazać należy, że to ta osoba, jako profesjonalista, posiada niezbędne informacje w tym zakresie. Zdaniem Sądu rację ma także organ odwoławczy, że nie można prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem Skarżącej wyrażonym w skardze, że przy braku przedstawienia przez wnioskodawcę oraz przy braku zebrania wiarygodnego materiału dowodowego przez Wojewodę (przemawiającego za uwzględnieniem wniosku) winno skutkować jego oddaleniem, a nie skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy dokonał bowiem prawidłowo oceny, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na utrzymanie w mocy decyzji Wojewody ani też na odmowne załatwieniu wniosku. Dlatego, też zdaniem Sądu Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w zakresie uniemożliwiającym skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 136 § 2 K.p.a. Podkreślić jednocześnie należy, że wydając niniejszy wyrok Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości potwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości (jak orzekł organ pierwszej instancji). lub jej wykluczenia. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – P.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.