I OW 260/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy O. a Burmistrzem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku F. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy O. jako organ właściwy w sprawie. Wójt Gminy O. we wniosku z 21 października 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem W. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku F. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Organ wskazał, że F. J. wnioskiem z 31 lipca 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o skierowanie do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Zainteresowany wskazał, że jest przewlekle chory i wymaga całodobowej opieki. Z załączonych dokumentów wynika, że ww. prowadził samodzielne gospodarstwo domowe pod adresem zameldowania na pobyt stały w W. przy ul. J., w lokalu mieszkalnym, którego jest współwłaścicielem. W sierpniu 2018 r. uległ wypadkowi i od tego czasu nie porusza się samodzielnie, wymaga pomocy osób trzecich. Przez okres od 16 września 2018 r. do 25 lipca 2019 r. opiekę nad wnioskodawcą zapewniała córka B. S., u której przebywał w O., ul. J. Od dnia 26 lipca 2019 r. opiekę tę przejął syn D. J., który współfinansował pobyt zainteresowanego w Rodzinnym Domu Opieki w T. Aktualnie, od września 2019 r., F. J. przebywa w Rodzinnym Domu Pomocy "[...]" w R., gm. O. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. nie wydawał decyzji w sprawie skierowania zainteresowanego do Rodzinnego Domu Pomocy "[...]" w R. Według informacji uzyskanych od prowadzących dom, zainteresowany korzysta z usług domu na zasadzie ustnego porozumienia z prowadzącymi dom, ponosząc wraz z synem całkowite koszty pobytu w ww. placówce. W ocenie organu w świetle ww. okoliczności, nieuprawniony jest pogląd, że F. J. od dawna nie przebywa na terenie gminy W. z zamiarem stałego pobytu. W dalszym ciągu jest on zameldowany na pobyt stały na terenie gminy W., w lokalu mieszkalnym, którego jest współwłaścicielem. Wnioskodawca jedynie ze względu na stan zdrowia i konieczność pomocy drugiej osoby, przebywał najpierw u córki, następnie w rodzinnym domu pomocy w T., a obecnie w R., gm. O., do czasu rozstrzygnięcia wniosku o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku. Aktualny pobyt w rodzinnym domu pomocy na terenie gminy O. ma charakter tymczasowy i został spowodowany okolicznościami wynikającymi ze stanu zdrowa zainteresowanego, co nie jest równoznaczne ze zmianą jego miejsca zamieszkania. W ocenie organu na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czasowy pobyt F. J. na terenie gminy O. w rodzinnym domu pomocy nie może być utożsamiany z posiadaniem przez niego miejsca zamieszkania na terenie gminy O. W stanie faktycznym sprawy miejscem zamieszkania F. J. pozostaje W., zatem Burmistrz W. - Dyrektor Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. jest właściwy do załatwienia wniosku strony o skierowanie do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz W. w piśmie z 26 listopada 2019 r. wniósł o wskazanie Wójta Gminy O. jako organu właściwego i wskazał, że zainteresowany od dłuższego czasu nie zamieszkuje już w miejscu swojego zameldowania, lecz przebywał u swoich dzieci, gdzie przeniosło się jego centrum życiowe, ostatecznie znajdując się na terenie gminy O. co wyklucza aktualnie uznanie Burmistrza W. za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Jednocześnie Burmistrz W. podkreślił, że odniesienie sytuacji F. J. do art. 52 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest niezasadne, gdyż podkreślenie braku możliwości zapewnienia z usług opiekuńczych i bytowych w miejscu zamieszkania - w W. - nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. był w stanie zapewnić usługi opiekuńcze i nawet rozpoczął ich realizację w dniu 12 września 2018 r. Jednak F. J. zrezygnował z tych usług już od 13 września 2018 r. i zmienił miejsce zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku F. J. o skierowanie go do domu pomocy społecznej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wniosek jest dopuszczalny, gdyż Wójt Gminy O. i Burmistrz W. nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Jak stanowi art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. - dalej jako "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Z kolei, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy w tej kwestii odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym czynniki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszego z nich zwykle nie nastręcza trudności, o tyle o zamiarze stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Podkreślić także trzeba, że samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05, postanowienie dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że F. J. do 16 września 2018 r. zamieszkiwał w W., ul J. Pod tym adresem jest zameldowany i tam prowadził samodzielnie gospodarstwo domowe. Ponieważ uległ wypadkowi w sierpniu 2018 r. i wymagał opieki, zamieszkał z córką B. S. w O. i gdzie przebywał do 25 lipca 2019 r. Od 26 lipca 2019 r. opiekę nad nim przejął syn D. J., a F. J. zamieszkał w Rodzinnym Domu Opieki w T. F. J. jest osobą chorą, w podeszłym wieku, wymaga opieki. Wnioskodawca nie wyraża chęć powrotu do W. Od września 2019 r. przebywa w Rodzinnym Domu Pomocy "[...]" w R. gm. O. Tam też, znalazł niezbędną pomoc i opiekę. Gmina O. stała się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw wnioskodawcy, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe, uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku z dnia 31 lipca 2019 r. i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 101 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.s. jest Wójt Gminy O. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.