II SAB/Lu 58/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłość postępowania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. J. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) z tytułu podatku od towarów i usług R. K. (dalej: skarżący) w skardze do Sądu złożonej [...] czerwca 2019 r. (data nadania) zarzucił Dyrektorowi MOPS w K. (dalej także: organ) przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] stycznia 2019 r. Jako podstawę prawną skargi wskazał przepisy ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.). Podkreślił, że jego wniosek nie został do dnia wniesienia skargi prawidłowo rozpatrzony, albowiem nie udzielono mu żądanych informacji. Ustanowiony z ramach prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik skarżącego precyzując tę skargę w piśmie z [...] stycznia 2020 r. zarzucił, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z [...] stycznia 2019 r. było prowadzone w sposób przewlekły w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.). Zdaniem pełnomocnika, organ niepotrzebnie wzywał skarżącego do wykazania szczególnego interesu prawnego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej, co wytknęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kasacyjnej z [...] kwietnia 2019 r. jako przedwczesne, bo poprzedzające rzetelne ustalenie, czy skarżący w ogóle wnosi o udostępnienie informacji publicznej oraz jako niedopuszczalne, gdyż na wnioskodawcy nie spoczywa ciężar dowodu w tym zakresie. W jego ocenie, organ winien był ustalić we własnym zakresie treść żądania zawartego we wspomnianym wniosku, bez wzywania skarżącego do składania oświadczeń na tę okoliczność. Organ, będący w posiadaniu akt dotyczących świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych dzieciom skarżącego miał możliwość ustalić, które spośród znajdujących się w tych aktach dokumentów były nośnikiem żądanych przez skarżącego informacji. Pomimo nieustosunkowania się przez skarżącego do skierowanego do niego wezwania, organ, po otrzymaniu odpisu skargi na przewlekłość postępowania, wydał decyzję merytoryczną (odmowną) - wbrew rygorowi, który sam nakreślił w piśmie z [...] lipca 2019 r., a którym miało być pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Oznacza to, że postępowanie w tej sprawie, które trwało od [...] stycznia do [...] lipca 2019 r., było prowadzone w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił przebieg postępowania i podkreślił, że jedynym powodem, który skutkował czasochłonnością działań organu, był brak odpowiedzi na pisma organu kierowane do skarżącego. W tej sytuacji zarzut przewlekłości jest nieuzasadniony, co przemawia za oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Została ona rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan przewlekłości, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stan taki wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). Inaczej mówiąc stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15). W odniesieniu do przedmiotu skargi w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że przewlekłość postępowania organu polegałaby na tym, że organ rozpatruje wniosek o udostępnienie informacji publicznej w czasie dłuższym niż jest to konieczne, w tym podejmuje zbędne czynności procesowe, nie prowadzące do załatwienia tego wniosku w odpowiedniej formie procesowej. Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu. Nie budzi wątpliwości, że Dyrektor MOPS [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej także jako: u.d.i.p.). Stosownie do przepisów tej ustawy, w odpowiedzi na wniosek dotyczący informacji publicznej, podmiot, o którym mowa wyżej, obowiązany jest podjąć określone czynności, to jest: udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) bądź powiadomić na piśmie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w związku z tym, iż skarżący nie wywiązywał się z ustawowego obowiązku łożenia na utrzymanie dzieci, ich matka (dalej: wierzycielka) ubiegała się w MOPS w K. o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Z. z [...] marca 2012 r., sygn. akt. [...], w oparciu o przepisy ustawy z 7 września 2008 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.). We wniosku z [...] stycznia 2019 r., który wpłynął do siedziby organu [...] stycznia 2019 r., skarżący domagał się od organu udostępnienia kompletnej dokumentacji wypłaty jego dzieciom świadczeń alimentacyjnych od 2016 r. do 2019 r., jak również pisemnego potwierdzenia, jakim imieniem i nazwiskiem posługiwała się wierzycielka w postępowaniu dotyczącym świadczeń alimentacyjnych, tj. czy występowała jako M. K., czy też jako M. J.. Niezwłocznie po wpływie tego wniosku, pismem z [...] stycznia 2019 r. organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uznając, że z uwagi na żądanie informacji publicznej przetworzonej, wskazanie dodatkowych informacji jest konieczne, a nie zostały one zawarte w złożonym wniosku. Pismo to skarżący odebrał osobiście [...] lutego 2019 r. W związku z tym, że w zakreślonym terminie skarżący nie wykonał powyższego wezwania, organ decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmówił udostępnienia stronie informacji publicznej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że przedwczesne było stanowisko organu, jakoby wniosek skarżącego z [...] stycznia 2019 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniające, w tym dokonać szczegółowej analizy wniosku skarżącego, po to, by ustalić, czy określone w nim żądanie ma w ogóle charakter informacji publicznej, a jeżeli tak, to czy dotyczy udzielenia informacji prostej czy też przetworzonej. Decyzja ta wpłynęła do siedziby organu pierwszej instancji w dniu [...] maja 2019 r. Mając na uwadze powyższe stanowisko organu odwoławczego, Dyrektor MOPS w K. zwrócił się do skarżącego pismem z [...] maja 2019 r. z prośbą o wyjaśnienie – w terminie 7 dni od daty doręczenia – czy skierowane do organu pismo skarżącego z [...] stycznia 2019 r. jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, czy też pismo to miało inny charakter, a jeśli tak – to należy precyzyjnie wskazać, jaka była treść żądania w nim zawartego. W przypadku zaś wyjaśnienia przez skarżącego, że pismo to stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ zobowiązał skarżącego do jednoznacznego wskazania dokumentów, których udostępnienia domaga się on w tym wniosku (k. 25 akt adm.). Poza sporem jest, że skarżący nie odebrał tego pisma, a Dyrektor Zakładu Karnego w H., w którym skarżący uprzednio przebywał, zwrócił pismo z adnotacją iż osadzony "został przetransportowany" i nie przebywa obecnie pod adresem ZK w H. (k. 23 akt adm.). Po ustaleniu aktualnego miejsca pobytu skarżącego, Dyrektor MOPS [...] pismem z [...] czerwca 2019 r. ponownie zwrócił się do niego o wyjaśnienie treści żądania zawartego we wniosku z [...] stycznia 2019 r. (w analogiczny sposób, w jaki uczynił to w opisanym wyżej piśmie z [...] maja 2019 r.). Skarżący odebrał to pismo osobiście w Zakładzie Karnym w Z. w dniu [...] czerwca 2019 r. (k. 27, 29 akt adm.). W zakreślonym przez organ terminie, skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, natomiast w dniu [...] czerwca 2019 r. (data nadania) skarżący złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość postępowania organu w przedmiocie wniosku z [...] stycznia 2019 r., którą to skargę Sąd rozpoznaje w niniejszej sprawie. Skarga ta, została przekazana przez Sąd organowi celem udzielenia odpowiedzi na skargę oraz nadesłania akt administracyjnych – w dniu [...] lipca 2019 r. (k. 4-6 akt sąd.). W międzyczasie organ po raz kolejny zwrócił się do skarżącego pismem z [...] lipca 2019 r. o udzielenie – w terminie 7 dni – wspomnianych wyżej wyjaśnień odnośnie treści wniosku z [...] stycznia 2019 r. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu [...] lipca 2019 r. (k. 31, 33 akt adm.). Z akt wynika także, iż w terminie otwartym do udzielania organowi odpowiedzi na pismo z [...] lipca 2019 r., skarżący złożył adresowaną do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. "skargę na przewlekłość postępowania" datowaną na [...] lipca 2019 r., która wpłynęła do MOPS w dniu [...] lipca 2019 r. W piśmie tym zawarł on m.in. następujące stwierdzenie: "MOPS nie udostępnił mi dokumentacji w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. jaki charakter miał wniosek z [...] stycznia 2019 r. poprzez nieudostępnienie mi dokumentacji zostałem skazany za fałszowanie dokumentacji i składanie fałszywych zeznań" (k. 43 akt adm.). W tej sytuacji, organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że wniosek skarżącego z [...] stycznia 2019 r. należy zakwalifikować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i po jego rozpoznaniu – decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...] odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. W tych okolicznościach sprawy, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, stwierdzić należy, że organ podjął czynności wymagane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w celu załatwienia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że zasadniczym powodem wydłużenia się postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia omawianego wniosku skarżącego było wadliwe, to jest nieprecyzyjne określenie treści żądania w nim zawartego oraz bezczynność skarżącego w udzieleniu odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji do usunięcia tego braku. Przebieg postępowania wskazuje przy tym, że organ, mając na uwadze specyficzną sytuację życiową skarżącego (przebywanie w zakładzie karnym), kilkakrotnie zwracał się do niego z prośbą o wyjaśnienie, jaki charakter ma to pismo, a jeśli stanowi ono wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to zwracał się do skarżącego również o jednoznaczne określenie dokumentów, których udostępnienia domaga się on w tym wniosku. Co więcej, choć skarżący w istocie nie udzielił odpowiedzi organowi na żadne z kierowanych do niego pism, to organ – z troski o zapewnienie mu właściwej ochrony prawnej, w tym prawa do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji – mając na uwadze treść adresowanej do organu "skargi na przewlekłość postępowania" z [...] lipca 2019 r., ocenił, że sporne pismo stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej i decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił uwzględnienia tego żądania, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zauważyć, że w opisanej wyżej "skardze", która wpłynęła organu [...] lipca 2019 r., strona zarzuciła organowi w szczególności "nieudostępnienie dokumentacji" dotyczącej wniosku z [...] stycznia 2019 r. Niewątpliwie organ uznał to sformułowanie za swego rodzaju odpowiedź na wezwanie o wyjaśnienie charakteru wniosku. Zarazem stwierdził, że skoro w przypadku osób niemających statusu strony przysługuje uprawnienie do zapoznania się z aktami administracyjnymi na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tak należy zakwalifikować wniosek skarżącego. Nie można przy tym podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego, iż o przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie świadczy w szczególności fakt, że pomimo nieustosunkowania się przez skarżącego do wezwania, organ, po otrzymaniu "odpisu skargi na przewlekłość postępowania", wydał decyzję merytoryczną (odmowną) - wbrew rygorowi, który sam nakreślił w piśmie z [...] lipca 2019 r., a którym miało być pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ponownie należy podkreślić, że opisany wyżej przebieg postępowania wskazuje na to, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy wynikało z trudności w uzyskaniu od skarżącego jednoznacznego stanowiska co do istoty jego żądania. Zarazem, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, organ – po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji odmownej decyzją kasacyjną Kolegium – obowiązany był do wnikliwego wyjaśnienia treści wniosku skarżącego. Realizując ten obowiązek podjął niezwłocznie czynności bezpośrednio zmierzające do tego celu. W żadnym razie nie można mówić w tym przypadku, iż organ podejmował czynności pozorne, nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie budzi zarazem wątpliwości, że skarżący uchylał się od sprecyzowania treści swego wniosku, albowiem nie odpowiedział w zasadzie na żadne z doręczonych mu wezwań. Tym samym skarżący uniemożliwił organowi szybkie zakończenie postępowania. Natomiast fakt, iż pomimo zawarcia w piśmie z [...] lipca 2019 r. informacji o tym, że brak udzielenia przez skarżącego odpowiedzi na to wezwanie skutkować będzie pozostawieniem przedmiotowego wniosku bez rozpoznania – w trybie art. 64 § 2 k.p.a., organ, po dokonaniu wnikliwej analizy treści pisma skarżącego z [...] lipca 2019 r. (nazwanego "skargą na przewlekłość postępowania"), dopatrzył się możliwości wydania merytorycznej decyzji, nie może być kwalifikowany jako okoliczność świadcząca o przewlekłości postępowania. Bezsprzecznie, jak wspomniano wyżej, takie działanie organu dowodzi tego, iż organ, dbając o zapewnienie skarżącemu właściwej ochrony prawnej, podjął rozstrzygnięcie, które w przeciwieństwie do pozostawienia pisma bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) podlegało zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Mając zatem na względzie powyższe, podkreślić trzeba, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż podejmowane w rozpoznawanej sprawie przez organ czynności w żadnym razie nie miały charakteru czynności pozornych, lecz w sposób racjonalny zmierzały do zakończenia postępowania. To oznacza, że nie można skutecznie zarzucić organowi przewlekłości postępowania w tej sprawie. Jak wspomniano wyżej, przewlekłość postępowania występuje, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ prowadził postępowanie w czasie koniecznym do jego prawidłowego zakończenia, podejmując czynności procesowe wymagane do załatwienia opisanego wniosku skarżącego z [...] stycznia 2019 r. w odpowiedniej formie procesowej, zgodnej z zasadami określonymi w przepisach u.d.i.p. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania nie ocenia merytorycznie treści rozstrzygnięć wydanych przez organ, a jedynie bada, czy istotnie organ nie podejmował przepisanych prawem obligatoryjnych czynności, co czyniłoby ewentualnie zarzuty skargi zasadnymi. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O wynagrodzeniu radcy prawnego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68).