II SAB/Wa 794/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Związku Banków Polskich w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Związek Banków Polskich do rozpoznania wniosku M.K. z dnia [...]września 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Związku Banków Polskich na rzecz skarżącego M. K.kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. K. na bezczynność Związku (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z (...) września 2019 r. M. K. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do (...) zwany dalej(...), organ) w trybie art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie następującej informacji publicznej: 1. korespondencji prowadzonej przez (...) z bankami od (...) stycznia 2004 r., dotyczącej tzw. kredytów denominowanych/indeksowanych, w szczególności: 2. korespondencji prowadzonej przez (...) z bankami od (...) stycznia 2004 r., dotyczącej ryzyka związanego z tzw. kredytami denominowanymi/ indeksowanymi, w szczególności: 3. korespondencji prowadzonej przez (...) z bankami w ramach prac nad ograniczeniem ryzyka tzw. kredytów denominowanych/indeksowanych, w których to pracach mowa o tzw. "Białej księdze kredytów frankowych", opublikowanej przez (...). Jednocześnie wnioskodawca podał, iż wnosi o udostępnienie wnioskowanych informacji na adres email, a w przypadku braku możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w ten sposób, wniósł o zapewnienie wglądu do ww. dokumentów. Następnie wobec braku działania organu w zakresie wymienionego wyżej wniosku, pismem z (...) października 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z (...) września 2019 r. Skarżący wniósł o: zobowiązanie (...) do udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z (...) września 2019 r. bez dalszej zwłoki, w terminie nie przekraczającym 7 dni; wymierzenie (...) grzywny oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym m.in. kosztów wpisu, korespondencji i zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia wnioskodawca wskazał, iż pismem z (...) września 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z zakresu działania (...) oraz zrzeszonych w nim banków w sferze publicznoprawnej (zał. 1). Pomimo obowiązku udzielenia informacji publicznej w terminie nie przekraczających 14 dni, wynikającego z art. 13 ust 1 u.d.i.p., wniosek został pozostawiony bez odpowiedzi. Wskazał, iż każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź przez odmowę udostępnienia, a więc wydanie decyzji odmownej, jeżeli istnieją ku temu podstawy. W niniejszym postępowaniu (...) nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań, zatem dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej, skoro nie uczynił zadość żądaniu wskazanemu we wniosku. W związku z wniesioną skargą, organ pismem z (...) listopada 2019 r. poinformował wnioskodawcę, iż wnioskowane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na okoliczność, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako całkowicie bezzasadnej. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż postępowanie stało się w toku niniejszej sprawy bezprzedmiotowe, ponieważ już po wniesieniu przedmiotowej skargi (...) ustosunkował się do wniosku skarżącego pismem z (...) listopada 2019 r., informując go, iż wnioskowane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z czym do ww. wniosku nie znajdują zastosowania przepisy tejże ustawy. Nadto organ wskazał, iż informacje, o których udostępnienie wnioskował skarżący, nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust 1 u.d.i.p. Informacje te dotyczą w całości korespondencji pomiędzy (...) - izbą gospodarczą działającą na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. z 2019 r. poz. 579, zwana dalej: u.i.g.), a bankami - prywatnymi podmiotami, będącymi członkami tejże izby gospodarczej. Informacje, do których odnosi się wniosek skarżącego, stanowią więc wyłącznie informacje wymieniane pomiędzy prywatnymi podmiotami - tj. izbą gospodarczą a jej członkami - w ramach ich wzajemnych, wewnętrznych stosunków, wynikających z dobrowolnego członkostwa banków w izbie gospodarczej, jaką jest (...). Nie sposób więc uznać, aby tak określone informacje w jakimkolwiek zakresie stanowiły informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W dniu (...) stycznia 2020 r. (data wpływu do biura podawczego) do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, stanowiące replikę na złożoną przez organ odpowiedź na skargę. Skarżący stwierdził, iż ponieważ izba gospodarcza jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązana jest do udzielania odpowiedzi na składane w trybie ustawy wnioski. Takiej odpowiedzi izba obowiązana jest udzielić zawsze, także i wtedy, gdy odmawia udzielenia wnioskowanej informacji, nie uważając jej za informację publiczną. Dotyczy to także terminów; w przeciwnym wypadku organ mógłby każdorazowo, bezterminowo odraczać udzielenie odpowiedzi, lub odpowiadać dopiero po wniesieniu skargi do sądu, a tym samym obowiązek ten stałby się fikcją. Nawet jeśli organ uznaje, że wnioskowana do udostępnienia informacja nie stanowi informacji publicznej, odpowiedzi winien udzielić pismem w terminie 14 dni, określonym w art. 13 u.d.i.p. Wywiódł, iż wbrew stanowisku organu, który wnosi o uznanie postępowania za bezprzedmiotowe a skargi za bezzasadną, skarga jest uzasadniona zawsze, gdy następuje przekroczenie norm przepisanych. Odnosząc się do meritum sprawy skarżący stwierdził, iż zgodnie z art. 4. ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. izba gospodarcza, na postawie art. 2 u.i.g., jest podmiotowo zobowiązana do udzielania informacji publicznych, a ponadto co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z jej funkcjonowaniem jest informacją publiczną. Przyjmowana przez NSA wykładnia pojęcia informacja publiczna pozwala uznać, iż izba gospodarcza (podobnie jak organy państwa) co do zasady nie tworzy informacji prywatnych, niepublicznych, zwłaszcza gdy mowa o treściach będących przedmiotem jej podstawowej, statutowej działalności. Wynika to już z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., w którym ustawodawca nieprzypadkowo wymienił na drugim miejscu, zaraz po organach państwa, organy samorządów gospodarczych - do których należy (...) - jako podmiotowo zobligowane do udostępniania informacji publicznych. Izba gospodarcza nie jest bowiem organizacją prywatną, nawet jeśli zrzesza takie podmioty, lecz organizacją samorządową, która nie tylko reprezentuje interesy swoich członków, ale i jest ustawowo zobligowana do realizowania zadań w sferze publicznej. Element ten odróżnia je od organizacji stricte prywatnych, lobbingowych. Dodatkowo członkostwo w izbie gospodarczej związane jest z licznymi przywilejami w dostępie do władz, istotnym wpływem na sposób stanowienia przepisów prawa oraz tworzenia i realizacji zadań publicznych (art. 4 i n. u.i.g.). Jednakże przywileje te, związane ze szczególną pozycją ustrojową samorządu, zostały przyznane przez ustawodawcę nie w celu realizacji interesów prywatnych, lecz przeciwnie: publicznych, mieszczących się w zakresie działania danego samorządu gospodarczego. Zgodnie z art. 3 u.i.g., izby gospodarcze kształtują i upowszechniają zasady etyki w działalności gospodarczej, w szczególności opracowują i doskonalą normy rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym. Sfera działania izby gospodarczej nie ogranicza się zatem do działania na rzecz banków, lecz obejmuje również działania (zwłaszcza normotwórcze), podejmowane na rzecz wszystkich uczestników obrotu, jakimi są także konsumenci usług bankowych. W realiach przedmiotowej sprawy, do tego rodzaju działalności zaliczają się także objęte wnioskiem informacje, które dotyczą prac nad zakresem oferowanych konsumentom usług bankowych oraz unormowaniem dopuszczalnego poziomu ryzyka, jakim byli i są obciążani konsumenci tych usług. Informacje, o które wnosi wnioskodawca dotyczą zatem wprost treści, o których mowa w art. 3 i art. 4 ust. 1 u.i.g. Są one zatem informacjami publicznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie, jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu wnioskodawcy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego we wniosku z (...) września 2019 r. dokumentów: korespondencji prowadzonej przez (...) z bankami od (...) stycznia 2004 r., dotyczącej tzw. kredytów denominowanych/indeksowanych, w szczególności dotyczącej ryzyka związanego z ww. kredytami oraz korespondencji prowadzonej w ramach prac nad ograniczeniem ryzyka ww. kredytów, w których to pracach mowa o tzw. "Białej księdze kredytów frankowych", publikowanej przez (...). Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także - czy żądana przez skarżącego korespondencja stanowi informację publiczną. Nie budzi wątpliwości Sądu, że (...) jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. (...) jest bowiem organem samorządu gospodarczego, reprezentującym środowisko przedsiębiorców (w tym przypadku banków), a przez działania na rzecz rozwoju polskiej gospodarki (co wynika wprost ze statutu(...)), wspiera rozwój gospodarczy kraju. Sporną natomiast jest kwestia, czy wnioskowana do udostępnienia korespondencja stanowi informację publiczną. Zgodnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej, zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 u.d.i.p. wprawdzie konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Wobec tego przy wykładni pojęcia informacji publicznej trzeba posłużyć się przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Połączenie zwrotów "wykonują zadania władzy publicznej" i "gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" spójnikiem "i" nie oznacza, że obowiązek udostępnienia informacji aktualizuje się wyłącznie, gdy ma miejsce równocześnie wykonywanie zadań władzy publicznej i gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Użyty w tym przepisie spójnik "i" ma znaczenie enumeracyjne, co pozwala stwierdzić, że w każdej z tych dwóch sytuacji z osobna może zaktualizować się obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja, dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie jak przedstawiono wyżej, wnioskodawca zwrócił się do organu o udostępnienie korespondencji prowadzonej przez (...) z bankami od (...) stycznia 2004 r., dotyczącej tzw. kredytów denominowanych/indeksowanych. Odpowiedzi na powyższy wniosek organ udzielił już po wniesieniu skargi, wskazując skarżącemu, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wbrew powyższemu stanowisku organu, żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną. Jak prawidłowo wywiódł skarżący, wnioskowane do udostępnienia dokumenty są bezpośrednio związane z konkretnym, zdefiniowanym przez (...) zadaniem w sferze publicznej, które polegało na ograniczeniu ryzyka kredytów denominowanych/indeksowanych. Zadanie to było realizowane przy udziale organów państwowych z zakresu nadzoru bankowego: Głównego Inspektora Nadzoru Bankowego, Komisji Nadzoru Bankowego i Komisji Nadzoru Finansowego oraz Narodowego Banku Polskiego. Ponadto przedmiotowe dokumenty opracowane/wytworzone zostały w zawiązku z pracami, mającymi na celu stworzenie nowych rozwiązań normatywnych, ograniczających udzielanie kredytów w walucie obcej. Uznać zatem należy, że korespondencja wytworzona w związku z podejmowanym przez organ zadaniem, mającym w założeniu ograniczyć ryzyko kredytów denominowanych/indeksowanych oraz opracowanie nowych rozwiązań prawnych w celu ograniczenia udzielania kredytów w walucie obcej, stanowiła w istocie realizację zadania publicznego. W ocenie Sądu takie działania (...), które przełożyły się również na powstanie opracowania pod tytułem: "Biała księgi kredytów frankowych", opublikowanego przez organ, odnoszące się nie tylko do podmiotów zrzeszonych z (...), ale również do ogromnej rzeszy konsumentów, świadczą o publicznym charakterze przedmiotowych informacji. Niewątpliwie zatem wnioskowane przez skarżącego do udostępnienia dokumenty służą realizacji zadań publicznych przez organ. W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał (...) do rozpatrzenia wniosku skarżącego z (...) września 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej. Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany tj. czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą oraz, że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki. Organ pozostawał w błędnym przekonaniu co do braku podstaw do zakwalifikowania żądanych informacji do informacji publicznych. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Z tych też przyczyn sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi (w punkcie 3 sentencji wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. O kosztach postępowania w kwocie 580 zł obejmujących wpis sądowy od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) w punkcie 4 wyroku.