VII SA/Wa 403/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi W. Ł. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister) postanowieniem z [...] stycznia 2020r. [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm. – dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia W. Ł. – utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] maja 2019 r. [...] odmawiające wznowienia – na wniosek W. Ł. -postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z [...] marca 2013 r., nr [...] zezwalającą na prace konserwatorskie przy grobie rodziny M. na cmentarzu [...] w [...] (w pasie 5, rz. wsch., po prawej stronie grobowca N.) w terminie do 30 listopada 2013 r. Organ wskazał, że wnioskodawczyni podniosła, że posiada prawa do ww. grobu i opiekowała się nim przez lata, jednak nie poinformowano jej o pracach konserwatorskich. Dnia 14 sierpnia 2013 r. ponowiła wniosek. Zwróciła się o uchylenie ww. decyzji, a na wypadek uznania, iż została doręczona, wniosła odwołanie. Dnia [...] czerwca 2014 r. organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Dalej Minister podkreślił, że organ I instancji stwierdził, że ww. decyzja wygasła 15 listopada 2013 r., co wyklucza możliwość rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Minister zaznaczył, że decyzję ostateczną wydano na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Dodał, że w dacie jej wydania niezbędne elementy pozwolenia konserwatorskiego określał § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 165 poz. 987). Zgodnie z § 14 pkt 1 ppkt 6 cyt. rozporządzenia, niezbędnym elementem decyzji było określenie terminu jej ważności. Organ określił ten termin na 30 listopada 2013 r. Wprawdzie z akt wynika, że wniosek o wznowienie wpłynął 25 lipca 2013 r., a więc jeszcze w dacie obowiązywania decyzji, to jednak do jego rozpoznania doszło po utracie jej ważności tj. po 30 listopada 2013 r. Brak jest zatem podstaw do jego merytorycznego rozpoznania. Zakreślenie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego oznacza bowiem, że po jego upływie decyzja usuwana jest z obrotu prawnego. Za taką interpretacją przemawia wykładnia celowościowa art. 36 ust. 1 u.o.z. oraz obowiązujące wówczas cyt. rozporządzenie z 27 lipca 2011 r. Dalej podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że wznowienie postępowania ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, a ponadto aktów prawnych znajdujących się w obrocie prawnym. Skoro można eliminować w trybie wznowienia postępowania wyłącznie akty obowiązujące, o czym świadczy art. 151 Kpa, to nie ma podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie co do aktu, który już ważność utracił (por. wyrok NSA z 13 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1731/11). Minister stwierdził zatem, że organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postepowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia przyznał, że od złożenia wniosku o wznowienie upłynęło blisko 5 lat, jednak organy są zobowiązane do uwzględnienia stanu faktycznego obowiązującego w dacie orzekania. Powołując się obszernie na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko dodał, że niedopuszczalność wznowienia postępowania występuje m.in. w przypadku, gdy już we wstępnej fazie postępowania można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy wznowienia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła W. Ł. i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy. Wskazała, że z postanowienia nie wynika, czy prace wykonane przy grobowcu na postawie wstrzymanego postanowienia a nawet z jego przekroczeniem są legalne, ani jaki obecnie jest ich status. W tej sytuacji Minister powinien wydać jasną sygnalizację dla organu I instancji i dla stron, co w sprawie powinien uczynić z urzędu w związku z wykonaniem prac nieobjętych pozwoleniem i wstrzymaniem samego pozwolenia. Minister nie uwzględnił, że wobec wykonywania prac nieobjętych pozwoleniem konserwatorskim pozwolenie wygasło z mocy prawa na skutek takiej samowoli, a nie wobec upływu terminu ważności. To obligowałoby do działań z urzędu w celu przywrócenia stanu poprzedniego, szczególnie w zakresie bezprawnej zmiany tablic i dodania nowych bez zgody dysponentów praw do grobowca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości decyzji o charakterze ostatecznym (czy postanowienia) bądź ostatecznego milczącego załatwienia sprawy. Postępowanie to przebiega etapowo. W pierwszej fazie organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy zachowano termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Na tym wstępnym etapie organ ma obowiązek sprawdzić również, czy żądanie wznowienia odnosi się do sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a przy tym pozostającą w obrocie prawnym. Wznowienie postępowania może się bowiem toczyć wyłącznie w odniesieniu do rozstrzygnięcia niewyeliminowanego z obrotu prawnego. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej kończącej sprawę, stanowi zatem warunek sine qua non dopuszczalności wznowienia postępowania w danej sprawie. Jest to oczywiste również z tego względu, że postępowanie wznowione ma prowadzić do weryfikacji tego orzeczenia i ustalenia, czy nie jest dotknięte którąś z wad kwalifikowanych wymienionych m.in. w art. 145 § 1, nadto również z uwagi na art. 151 k.p.a. regulujący możliwe sposoby rozstrzygnięć w trybie wznowienia, przewidującego m.in. w § 1 uchylenie decyzji dotychczasowej, a także z uwagi na to, że rozstrzygnięcie w trybie wznowienia wywołuje skutek ex nunc, a nie (jak w przypadku stwierdzenia nieważności) ex tunc. Tym samym, dopiero pozytywne ustalenia organu w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz (w następnej kolejności) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stąd też, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełnione zostały opisane wyżej przesłanki formalne, dotyczące wniosku o wznowienie. Niezachowanie chociażby jednej z nich, obliguje organ do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. Taka też sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, i jako taka obligowała organy do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. Niedopuszczalnym było bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie wprawdzie zakończonej decyzją ostateczną, ale niepozostającą w obrocie prawnym z uwagi na upływ czasu, na który została wydana. Nawet stwierdzenie wady wznowienia, nie mogłoby skutkować uchyleniem wadliwego aktu, bo skutek ten (na innej drodze prawnej) został już osiągnięty. Na powyższe zasadnie wskazały organy obu instancji. Nie ma bowiem wątpliwości w niniejszej sprawie, że decyzja ostateczna Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 2013 r., nr [...] zezwalająca na prace konserwatorskie przy grobie rodziny M. na cmentarzu [...] w [...] (w pasie 5, rz. wsch., po prawej stronie grobowca N.) nie funkcjonuje już w obrocie prawnym od dnia 30 listopada 2013r., skoro upłynął okres na jaki została wydana. Sąd ocenia jednocześnie, że uzasadnienia obu postanowień spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 tej ustawy; w sposób czytelny z odwołaniem się do poglądów doktryny i okoliczności sprawy, wskazują powody, dla których postępowanie wznowieniowe nie mogło być wszczęte. Sąd wyjaśnia także, że z uwagi na wstępny etap wznowienia postępowania, oczekiwanego przez skarżącą skutku nie mogły odnieść kwestie merytoryczne podniesione w skardze, a w szczególności brak wyjaśnienia, czy prace wykonane przy grobowcu na postawie wstrzymanego postanowienia a nawet z jego przekroczeniem są legalne, ani jaki obecnie jest ich status, czy też co organ w sprawie powinien uczynić z urzędu w związku z wykonaniem prac nieobjętych pozwoleniem i wstrzymaniem samego pozwolenia. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.