II SA/Wr 79/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego służącego jako pole oddala skargę w całości. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. I. P. (skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego służącego jako pole mini golfa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] upomnieniem nr [...] z dnia [...] września 2018 r. wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nakazującej I. P. - jako inwestorowi - rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego służącego jako pole mini golfa, składającego się z następujących elementów: sześciu betonowych torów domini golfa, drewnianego obiektu gospodarczego o wymiarach 1,5 x 2,15 m wiaty o konstrukcji stalowej, obiektu wc (TOI-TOI), huśtawki drewnianej oraz dwóch bramek do gry w piłkę nożną tworzących budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Pismem z dnia [...] października 2018 r. I. P. wniosła do organu prośbę o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania sprawy przez sądy administracyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. wyjaśnił zobowiązanej, że zgodnie z art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne zawiesza się w przypadkach wymienionych w art. 56 § 1 pkt od 1 do 5. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] grudnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek I. P. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz wydał w tym samym dniu postanowienie nr [...] zawieszające z urzędu wszczęte, na wniosek I. P., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...]. Zobowiązana złożyła zażalenie na to postanowienie, w wyniku czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości swoje postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. W związku z niewykonaniem przez zobowiązaną nałożonych na nią obowiązków wynikających z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2019 r. tytuł wykonawczy [...], wszczynając tym samym egzekucję należności niepieniężnych wobec I. P. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazując na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowania środka egzekucyjnego poprzez określenie w tytule wykonawczym dwóch wykluczających się sposobów egzekucji, tj.: grzywny w celu przymuszenia i równocześnie wykonania zastępczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu zarzutów wniesionych przez pełnomocnika I. P., dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., odrzucił zarzuty jako bezpodstawne. Wyjaśnił, że wymienione w tytule wykonawczym środki egzekucyjne są tylko propozycjami zastosowania któregoś z nich. Tytuł wykonawczy [...] nr [...] wszczyna egzekucję należności niepieniężnych, w związku z tym nie określa się wysokości grzywny w celu przymuszenia. Dopiero, gdy organ egzekucyjny zdecyduje o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego, wydaje on postanowienie o nałożeniu grzywny, w którym określa jej kwotę zgodnie z art. 121 u.p.e.a. Ponadto nie można mówić o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego, gdyż ten środek nie został jeszcze wybrany. Po przeanalizowaniu tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. u.p.e.a. i jest zgodny ze wzorem zawartym w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia to postanowienie zostało oprotestowane pismem z dnia [...] września 2019 r. przez I. P. Jako podstawę zażalenia wskazała: 1) niedopuszczalność określenia w tytule wykonawczym dwóch wykluczających się sposobów egzekucji (grzywna i wykonanie zastępcze); 2) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych wart.27u.p.e.a (brak określenia wysokości grzywny); 3) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – organ zmierza do zastępczego wykonania obowiązku pomimo prowadzonych postępowań przed NSA i DWINB, co może doprowadzić do uchylenia podstawy egzekucji. Ponadto wykonanie przymusowe doprowadzi do drastycznego pogorszenia sytuacji majątkowej I. P. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we [...], po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie PINB w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po analizie materiału zgromadzonego w sprawie, na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w zażaleniu, DWINB podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wyjaśnił, że wystawiony w dniu [...] sierpnia 2019 r. tytuł wykonawczy nr [...] nie wskazuje konkretnie środka egzekucyjnego, jaki będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie a wskazuje jedynie, że zastosowanie będzie mógł znaleźć środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. W odniesieniu do zarzutów zażalenia organ stwierdził, że nie można mówić o niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego czy też zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego, gdyż ten środek nie został jeszcze wybrany. Oceniając natomiast zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów z art. 27 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) wskazał, że również ten zarzut jest nieuzasadniony z przyczyn, jakie zostały wskazane powyżej. Zdaniem organu nadzoru wystawiony przez PINB w [...] tytuł wykonawczy z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a. i jest zgodny ze wzorem zawartym w załączniku do rozporządzenia wykonawczego do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kolejno w odniesieniu do argumentacji zażalenia wskazującej, iż wykonanie egzekwowanej decyzji doprowadzi do drastycznego pogorszenia sytuacji majątkowej skarżącej organ wyjaśnił, że nie ma ona wpływu na postępowanie egzekucyjne. W rozpatrywanej sprawie nie przestała istnieć podstawa prawna egzekwowanego obowiązku. Decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] istnieje w obrocie prawnym ze wszystkimi tego konsekwencjami łącznie z wykonaniem obowiązków w niej określonych. Zwlekanie przez organu z egzekucją obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] godziłoby w zasadę praworządności oraz naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Ponadto ubocznie organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2019 r.nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] nie zgodziła się I. P. W uzupełnieniu skargi, w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wskazała, że organy I i II instancji przyjęły niekorzystną dla jej spraw interpretację przepisów, a jej odwołania, zażalenia i skargi na decyzje i postanowienia nie zostały całościowo merytorycznie rozpatrzone. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po zapoznaniu się ze skargą, nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że wyczerpujące uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.). Strona skarżąca podniosła zarzut zawarty w skardze na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zdaniem sądu, wbrew odmiennym zarzutom skargi, nie sposób przyjąć, że nałożony decyzją obowiązek jest niewykonalny, zarówno faktycznie jak i z prawnego punktu widzenia. Niewykonalność faktyczna obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (wyrok NSA z 802.2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712). Wszelkie okoliczności na które powołuje się skarżąca, a dotyczące prawidłowości lub nie decyzji posiadającej walor ostateczności i prawomocności nie mogą być podnoszone na etapie postępowania wykonawczego. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swego orzeczenia, wystawiony w postępowaniu tytuł wykonawczy nie odnosi się do konkretnego środka egzekucyjnego, jaki może mieć ewentualnie zastosowanie w toku wszczętego postępowania egzekucyjnego, a wyjaśnia jedynie, jakie środki mogą mieć zastosowanie, aby doprowadzić do realizacji obowiązku, zawartego w decyzji. Podobnie nieporozumieniem jest powoływanie się na niedopuszczalność środka egzekucyjnego lub zastosowanie nadmiernie uciążliwego środka egzekucyjnego -w postaci wykonania zastępczego, bowiem trafnie organ zaznacza, że nie doszło jeszcze do tego etapu egzekucji (i może nie dojść, jeśli skarżąca wykona nałożony na nią obowiązek). Dalej trzeba powiedzieć, że analiza tytułu wykonawczego, wydanego przez PINB wskazuje, że zawiera on wszystkie elementy, wymagane przez art. 27 u.p.e.a. i odpowiada w pełni wzorcowi normatywnemu, jaki został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (Dz.U.2018.850 t. j. z dnia 2018.05.08). Trafnie także organ wskazał, że sytuacja ekonomiczna strony nie może prowadzić do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dopóki decyzja, nakładająca obowiązek pozostaje w obrocie prawnym rzeczą organu jest doprowadzanie do jej realizacji. Nie podzielił także sąd zarzutu, zawartego w piśmie procesowym, że organy interpretowały przepisy na niekorzyść skarżącej, nie uwzględniając jej stanowiska w sprawie, odwołań, czy zażaleń. Jak już wcześniej powiedziano, obecnie mamy do czynienia z postepowaniem wykonawczym, zatem postepowanie rozpoznawcze sprawy nie może podlegać w toku tego postępowania ponownym badaniom, a ma doprowadzić do zaistnienia stanu zgodnego z prawem, Mając na uwadze powyższe, skoro skarżone orzeczenie w istocie odpowiada prawu skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.