VII SA/Wa 2776/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS"), po rozpatrzeniu wniosku A. P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opinii sanitarnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G.z [...] lutego 2019 r., znak: [...] oraz uzgodnienia załączonej ekspertyzy technicznej stosownie do wymogu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z [...] sierpnia 2019 r. A. P. (dalej: "wnioskodawca") zwrócił się do GIS o uchylenie w całości opinii sanitarnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] lutego 2019 r. oraz uzgodnienie załączonej ekspertyzy technicznej stosownie do wymogu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Wniosek ten został następnie uzupełniony w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Po przeanalizowaniu powyższego wniosku GIS postanowieniem z [...] września 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej opinii sanitarnej oraz uzgodnienia załączonej ekspertyzy technicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że sporna opinia została wydana w postępowaniu prowadzonym w związku z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Wielospecjalistycznego Szpitala Wojewódzkiego w G.w sprawie zaopiniowania ekspertyzy technicznej dotyczącej przebudowy budynku apteki w zakresie przystosowania klatek schodowych i budynku do aktualnych przepisów ochrony przeciwpożarowej przy ul. [...], działka nr ew. [...], obręb [...] G., w G.. Do wniosku dołączono ekspertyzę techniczną autorstwa rzeczoznawcy budowlanego A. P. (data opracowania - styczeń 2019 roku). Przedłożona ekspertyza techniczna dotyczyła wolnostojącego budynku czterokondygnacyjnego, podpiwniczonego, przeznaczonego na potrzeby Apteki Szpitalnej z Pracownią Płynów Infuzyjnych oraz Zakładu Medycyny Nuklearnej. Jej przedmiotem były zaś odstępstwa od wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie § 58, § 72 oraz § 73, a więc dotyczących: - braku oświetlenia dziennego w pomieszczeniach: sterowni nr [...] i sterowni nr [...], zlokalizowanych na II piętrze w Zakładzie Medycyny Nuklearnej, - braku wymaganej wysokości w pomieszczeniach zlokalizowanych na parterze, na pierwszym, drugim i trzecim piętrze budynku - wysokość tych kondygnacji wynosi 3.03 m, zamiast wymaganej 3.30 m, - zagłębienia pomieszczeń stałej pracy - pomieszczeń pomocniczych Apteki Szpitalnej - pomieszczenia ekspedycji nr 018 i magazynu nr 007, zlokalizowanych w piwnicy, posadzka tych pomieszczeń znajduje się 2.70 m poniżej otaczającego terenu. Po rozpatrzeniu sprawy [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G.wydał negatywną opinię sanitarną. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GIS wskazał, że na gruncie § 2 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Z kolei przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m², 2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m², o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane powyższe wymagania mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Równocześnie organ podkreślił, że uzgodnienie jest ściślejszą formą współdziałania niż opinia. W dużej mierze kształtuje treść wydanej w sprawie decyzji i wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Jednocześnie organ sanitarny wyjaśnił, że w praktyce uzyskanie odmowy wydania uzgodnienia wiąże się z wydaniem decyzji odmownej. W takiej sprawie, nawet w przypadku gdy organ prowadzący postępowanie główne nie podziela zapisów uzgodnienia, nie ma on możliwości jego zmiany. Musi on uwzględnić stanowisko podmiotu współdziałającego. Uzgodnienie zatem polega na wyrażeniu aktu woli podmiotu uzgadniającego, w stosunku do wskazań ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Podmioty uzgadniające bowiem, w sprawach leżących w ich zakresie działania, są bardziej kompetentne do oceny wskazań ekspertyzy technicznej niż organ wydający decyzję w postępowaniu głównym. Ponadto w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane to do podstawowych obowiązków projektanta należy, m.in.: 1)opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, 1a) zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz wzajemne skoordynowanie techniczne wykonanych przez te osoby opracowań projektowych, zapewniające uwzględnienie zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki projektowanego obiektu budowlanego, 1b) sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, 1c) określenie obszaru oddziaływania obiektu, 2)uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów. Organ stwierdził także, że w przypadku zajmowania stanowiska przez organ państwowej inspekcji sanitarnej w trybie § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie mają zastosowania przepisy art. 106 k.p.a., które stanowią, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ a zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że uzgadnianie jest postępowaniem zmierzającym do wypracowania wspólnego stanowiska i tym samym ma ono charakter wiążący dla adresata, to nie może zostać wydane w formie opinii. Właściwą więc formą zajęcia stanowiska przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w omawianym trybie jest decyzja. W ocenie GIS kwestionowana opinia L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. posiadała znamiona decyzji, gdyż zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. Równocześnie brak zawarcia pouczenia w opinii nie stanowi o jej nieważności. W świetle powyższych ustaleń GIS wskazał, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r., uzupełniony pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., został potraktowany jak wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ sanitarny po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy stwierdził, że wnioskodawca jako twórca przedmiotowej ekspertyzy technicznej nie byt stroną postępowania zakończonego wydaniem spornej opinii sanitarnej. Stroną tego postępowania był bowiem zobowiązany do przestrzegania wymagań sanitarnohigienicznych Wielospecjalistyczny Szpital Wojewódzki w G.. Tym samym zdaniem GIS wnioskodawca nie posiadał statusu strony w postępowaniu administracyjnym i nie mógł skutecznie składać wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych w jego toku decyzji. Z tego względu GIS wywiódł, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P., wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 61a k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie pochodzi od strony postępowania, - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności dołączonej do wniosku ekspertyzy technicznej wykonanej przez skarżącego, - art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, co spowodowało zawężenie pojęcia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Jednocześnie dodał, że prowadzone przez L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. postępowanie uniemożliwiło zarówno stronie, jak i skarżącemu jako autorowi ekspertyzy technicznej, na uzupełnienie jej ewentualnych braków. To z kolei doprowadziło, że przedmiotowy budynek pozostaje, mimo jego przebudowy, w dalszym ciągu w niezgodności z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Głównego Inspektora z dnia [...] września 2019r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opinii sanitarnej L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] lutego 2019 r., znak: [...] oraz uzgodnienia załączonej ekspertyzy technicznej stosownie do wymogu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z akt postępowania, A. P. rzeczoznawca budowlany , na zlecenie Wielospecjalistycznego Szpitala Wojewódzkiego w G. spółka z o.o. sporządził ekspertyzę techniczną przebudowy budynku apteki przy ul. [...] w G.., w zakresie przystosowania klatek schodowych i budynku do aktualnych przepisów ochrony przeciwpożarowej. Przedłożona ekspertyza techniczna dotyczyła wolnostojącego budynku czterokondygnacyjnego, podpiwniczonego, przeznaczonego na potrzeby Apteki Szpitalnej z Pracownią Płynów Infuzyjnych oraz Zakładu Medycyny Nuklearnej. Celem ekspertyzy było uzyskanie zgody na odstępstwo od wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie § 58, § 72 oraz § 73, a więc dotyczących: - braku oświetlenia dziennego w pomieszczeniach: sterowni nr 312 i sterowni nr 318, zlokalizowanych na II piętrze w Zakładzie Medycyny Nuklearnej, - braku wymaganej wysokości w pomieszczeniach zlokalizowanych na parterze, na pierwszym, drugim i trzecim piętrze budynku - wysokość tych kondygnacji wynosi 3.03 m, zamiast wymaganej 3.30 m, - zagłębienia pomieszczeń stałej pracy - pomieszczeń pomocniczych Apteki Szpitalnej - pomieszczenia ekspedycji nr 018 i magazynu nr 007, zlokalizowanych w piwnicy, posadzka tych pomieszczeń znajduje się 2.70 m poniżej otaczającego terenu. Wielospecjalistyczny Szpital Wojewódzki w G. spółka z o.o. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019r. zwrócił się do L. Państwowego Inspektora Sanitarnego w G.. Z prośba o wyrażenie zgody na odstępstwa od obowiązujących warunków technicznych. Jednocześnie Szpital złożył do L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G.. Wniosek o zaopiniowanie przedłożonej ekspertyzy technicznej. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G.. W dniu [...] lutego 2019r. zaopiniował negatywnie rozwiązania przedstawione w ekspertyzie technicznej. Następnie pismem z [...] sierpnia 2019 r. A. P. zwrócił się do GIS o uchylenie w całości opinii sanitarnej L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] lutego 2019 r. oraz uzgodnienie załączonej ekspertyzy technicznej stosownie do wymogu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Wniosek ten został następnie uzupełniony w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Zasadnie organ uznał, że w świetle § 2 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ sanitarny rozpoznał wniosek w formie uzgodnienia, które wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym, zaś wniosek A. P. zakwalifikował jako wniosek o stwierdzenie nieważności. Uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływania skutków od niewiążącej opinii. Stanowisko organu współdziałającego co do zasady opiera się na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 Kpa organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Należy podkreślić, że złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84)." Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza raz jeszcze, iż odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie. W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Świadczy o tym wniosek skarżącego oraz fakt, że nie jest on stroną postępowania zakończonego wydaniem opinii przez L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. ponieważ stroną był inwestor -Wielospecjalistyczny Szpital Wojewódzki w G. spółka z o.o. Sam fakt, że skarżący jako autor ekspertyzy nie zgadza się ze stanowiskiem organu nie czyni go stroną postepowania administracyjnego na potrzeby którego ekspertyza został sporządzona. Tak samo jak architekt - autor projektu architektoniczno- budowlanego nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego rozstrzygnięcie organu z [...] lutego 2019r. w żaden sposób nie dotyczy jego praw i obowiązków w procesie inwestycyjnym, a jego interes można ewentualnie zakwalifikować jako faktyczny a nie prawny. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.