VII SA/Wa 455/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Warszawie w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest zaskarżone przez P. sp. z o.o. w W. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia własnego z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...]. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: organ powiatowy, PINB) postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: p.b.), nakazał T. sp. z o.o. i P. sp. z o.o., którego następcą prawnym jest P. sp. z o.o.(dalej: strona, inwestor, skarżący) jako inwestorom rozbudowy wieży strunobetonowej stacji bazowej telefonii komórkowej, przedłożenie dokumentacji niezbędnej dla dokonania legalizacji rozbudowy wieży strunobetonowej - stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]) przy ul. G. w M. oraz 6 anten sektorowych na platformie B-B i F-F, a zarazem inwestorowi części rozbudowy, w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ wojewódzki, [...] WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. uchylił w całości postanowienie PINB w M. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na konieczność rozdzielenia i oddzielnego prowadzenia postępowania w sprawie wykonanej przez T. sp. z o.o. i P. SP. z o.o., gdyż roboty budowlane na przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] prowadzone przez ww. spółki były od siebie niezależne, realizowane przez różne podmioty i prowadzone w różnych terminach. Jednocześnie w postanowieniu tym zaakceptowano pogląd PINB co do tego, ze właściwy w sprawie tryb postępowania to ten wskazany w art. 48 p.b. O stwierdzenie nieważności ww. postanowienia wystąpiła strona. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ, GINB), działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]. Uzasadniając postanowienie GINB wskazał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia związane było z koniecznością rozdzielenia i oddzielnego prowadzenia postępowania w sprawie rozbudowy wykonanej przez T. sp. z o.o. i P. sp. z o.o., bowiem roboty budowlane na przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] prowadzone były od siebie niezależnie, realizowane przez różne podmioty i w różnych terminach. Organ wojewódzki wskazał, że w sytuacji dochowania wymogów stawianych w postępowaniu legalizacyjnym przez jeden podmiot, przy jednoczesnym niewykonaniu tych obowiązków przez drugi, niezależny od pierwszego, należałoby orzec nakaz rozbiórki odnoszący się do całości robót. Skutki takiego postępowania byłyby sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] listopada 2019 r. Zdaniem GINB, [...]WINB w sposób prawidłowy uzasadnił fakt wydania postanowienia kasatoryjnego wskazując na wadliwy sposób prowadzenia postępowania przez organ powiatowy poprzez połączenie w przedmiotowym postępowaniu robót wykonanych w różnym czasie przez dwóch różnych inwestorów, w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawa. Ponadto organ wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia zawarł wytyczne co do sposobu prowadzenia postępowania podając, że powinno być ono rozdzielone i prowadzone oddzielnie przez inwestorów z powodu negatywnych konsekwencji, jakie ze sobą niesie dla spółek pozostawienie ustaleń w stanie niezmiennym. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy co do sprzeczności wynikającej z oceny [...] WINB, który w badanym postanowieniu wskazał na konieczność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 p.b., mimo wydania na wcześniejszym etapie postępowania rozstrzygnięcia, w którym organ wojewódzki potwierdził słuszność prawidłowego zastosowania procedury naprawczej z art. 50-51 p.b., GINB wyjaśnił, że postępowanie kasacyjne jest wyjątkiem od merytorycznego załatwienia sprawy, w związku z tym nie było możliwe orzekanie co jej istoty. Oceny w zakresie ustaleń faktycznych wyrażone w postanowieniu organu II instancji uchylającym postanowienie i kierującym sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą bezwzględnie organu I instancji, który będąc organem właściwym w sprawie samodzielnie decyduje o sposobie jej załatwienia. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem kasacyjnym, które w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Nie jest natomiast rozstrzygnięciem merytorycznym konkretyzującym normy prawa materialnego. W konsekwencji GINB uznał, że brak jest podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie [...] WINB z [...] kwietnia 2019 r. narusza w sposób rażący art. 138 § 2 k.p.a. lub wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Postanowienie to nie zawiera także innych wad powodujących jego nieważność z mocy prawa. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła naruszenie: 1. art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB, pomimo że wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa, jako że: a. skarżonym postanowieniem GINB akceptuje wszczęcie przez PINB postępowania legalizacyjnego w sytuacji, w której WINB był związany wcześniej sformułowanymi wskazaniami dla PINB zawartymi w decyzji z [...] listopada 2017 r., które stoją w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi ze skarżonego obecnie w trybie nadzwyczajnym postanowienia, jako że uchylając wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania, jako właściwe i konieczne WINB wskazał nie wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 p.b., a jedynie ustalenie w trybie procedury naprawczej z art. 50-51 p.b., czy przedmiotowa inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę w trybie art. 29 ust. 3 p.b. b. skarżonym postanowieniem GINB akceptuje za WINB stanowisko PINB o zakwalifikowaniu przedmiotowych robót jako rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, pomimo że stanowi ono prawnie niedopuszczalną polemikę z ww. wcześniejszym stanowiskiem WINB zajętym w toku tej samej sprawy; 2. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 oraz w zw. z art. 110 i art. 16 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie, iż postanowienie WINB rażąco naruszyło prawo poprzez pominięcie, że WINB był związany wcześniej sformułowanymi wskazaniami dla PINB zawartymi w decyzji z [...] listopada 2017 r., które stoją w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi z postanowienia WINB stanowiącej przedmiot postępowania nadzwyczajnego – co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności; 3. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia WINB, pomimo iż zaakceptowało ono dalsze prowadzenie postępowania w trybie legalizacyjnym pomimo jego bezprzedmiotowości w braku samowoli budowlanej; 4. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na niedostrzeżeniu nieważności postanowienia WINB, pomimo, że nakazała ona PINB prowadzenia dalszego postępowania legalizacyjnego, zamiast uchylenia postanowienia PINB i umorzenia postępowania, co byłoby w pełni zasadne w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania; 5. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie nieważności postanowienia WINB, pomimo iż zapadło ona w wyniku przeprowadzenia przez WINB postępowania w taki sposób, iż nie budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej - a to poprzez podjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z wcześniejszym stanowiskiem tego samego organu; 6. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że dopuszczalne jest stanowisko WINB, że skarżąca wykonała roboty inne niż dopuszczone ww. przepisami bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót; 7. art. 28 oraz art. 3 pkt 7a p.b. poprzez błędną interpretację i w rezultacie błędne uznanie, iż dopuszczalne jest stanowisko WINB, że zmiana parametrów urządzeń wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., nie powodująca w rezultacie uruchomienia instalacji wskazanej w art. 29 ust. 3 p.b. może stanowić rozbudowę tegoż obiektu wymagającą pozwolenia na budowę podczas gdy w świetle wcześniejszego stanowiska WINB zajętego w toku sprawy, wyłącznie w przypadku ustalenia przez PINB w toku procedury naprawczej, że ww. roboty zakwalifikowane jako przebudowa obiektu, stałoby się instalacją wskazaną w art. 29 ust. 3 p.b. zasadne byłoby wszczęcie i prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Przypomnieć należy, że sąd kontrolował postanowienie GINB z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia jest bowiem szczególnym sposobem weryfikacji decyzji/postanowienia, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji, czy postanowienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenie NSA sygn. akt OSK 1134/04 Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W innym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IV SA/Wa 3763/03 Lex 156952). Nie jest zatem dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowo administracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Podstawowym argumentem wysuwanym w skardze przeciwko prawidłowości postanowienia [...] WINB jest naruszenie przez organ zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. poprzez bezpodstawną zmianę stanowiska organu odwoławczego co do trybu prowadzonego postępowania naprawczego w kontekście związania organu wydaną wcześniej decyzją w sprawie. Na obecnym etapie postępowania nie ma natomiast sporu co do tego, że [...] WINB prawidłowo wskazał na błędne połączenie w jednym postępowaniu spraw dwóch różnych podmiotów. O rozdzielenie tych postępowań wnioskowała wszak sama skarżąca w zażaleniu na postanowienie PINB nr [...] z [...] listopada 2018 r. Co do zasady Sąd zgadza się ze skarżącym, że bezpodstawna zmiana stanowiska organu odwoławczego może stanowić rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 110 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II GSK 1547/17, publ. LEX nr 2412628). Z uregulowanej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu wydawanymi przez siebie w sprawie decyzjami wynika bowiem obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2011 r., II GSK 19/10 publ. Lex nr 952834, z 15 marca 2012 r., II OSK 2539/10, publ. CBOSA). W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma bowiem prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, w sprawie nie zachodzi jednak podnoszona przez skarżącego nieuzasadniona zmienność poglądu organu odwoławczego. Przede wszystkim skarżąca pomija okoliczność, iż organ rozpoznaje sprawę w postępowaniu nieważnościowym, które jest odrębnym postępowaniem. W powoływanej przez stronę decyzji [...] WINB z [...] listopada 2017 r., uchylającej decyzję PINB w M. nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. o umorzeniu postępowania, organ ten nie przesądził o trybie prowadzenia postępowania. Od sformułowania tez w tym przedmiocie powstrzymał organ wojewódzki fakt, że nie wyjaśniono jednoznacznie charakteru robót wykonanych przez inwestorów na spornej stacji bazowej. Przytoczony zaś w uzasadnieniu skargi fragment decyzji [...] WINB z [...] listopada 2017 r. nie przesądza o prowadzeniu przez organ powiatowy procedury naprawczej w oparciu o art. 50 i 51 p.b., a stanowi jedynie wyjaśnienie kwestii prawnych, którymi miał się kierować organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę. Organ wojewódzki wprost wskazał bowiem, że tylko w przypadku ustalenia, że roboty budowlane polegały na montażu anten, których wysokość nie przekracza 3m lub ustalenia, że przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko postępowanie winno być prowadzonego w trybie z art. 50 i 51 p.b. Kwestie te pozostały jednak dopiero do wyjaśnienia, o czym świadczy także treść zaskarżonej decyzji w której organ wskazuje: "w rozpatrywanej sprawie podstawą kwestią do wyjaśnienia na wstępie jest kwestia zakwalifikowania robót jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, bądź też jako instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego". Należy zgodzić się z organem co do tego, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie ani też niemerytorycznie. Stwierdza ona jedynie, że postępowanie organu I instancji dotknięte było wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji. Nie jest jednak tak jak zdaje się wywodzić organ, że oceny w zakresie ustaleń faktycznych wyrażone w kasatoryjnym postanowieniu organu II instancji nie wiążą bezwzględnie organu I instancji. Po pierwsze bowiem podnoszona przez skarżącego "sprzeczność: nie dotyczyła stanu faktycznego, a kwestii prawnych. Po drugie, skoro w art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązano organ odwoławczy do podania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to w zobowiązanie to wpisana jest także powinność organu I instancji do uwzględnienia tych okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjęcie odmiennej tezy pozostawałoby w sprzeczności z szeregiem zasad ogólnych k.p.a., a w tym z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.), zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), czy wreszcie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Wskazana wadliwość nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd, podobnie jak organy, nie dopatrzył się więc rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Zaskarżone postanowienie GINB zawiera analizę, uzasadniającą podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Sąd nie stwierdził więc, aby organ wydając to orzeczenie naruszył przepisy postępowania poprzez dokonanie wadliwych i niepełnych ustaleń, bądź też art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ są prawidłowe i podzielane przez Sąd. Zaś zarzuty i argumentacja skarżącej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wskazać też należy, że zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze złożonej do sądu dotyczyły rażącego naruszenia prawa ( art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.) jako podstawy prawnej wskazanej do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Konkludując podkreślić należy, że kontrolowane postanowienie zostało wydane w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności innego postanowienia funkcjonującego w obrocie prawnym. Weryfikacja takiego postanowienia może być dokonana w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. W postępowaniu nieważnościowym organ nie może prowadzić ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Biorąc powyższe po uwagę należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.