I OSK 2727/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. i T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 778/20 w sprawie ze sprzeciwu M.D. i T.M. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.D. i T.M. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2020 r. oddalił sprzeciw M.D. i T.M. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, w zw. z art. 64e tej ustawy przez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu drugiej instancji, jako naruszającej art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem innych przepisów postępowania niż te, które zostały wskazane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesiony w niej zarzut okazał się nietrafny. Zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ppsa autor skargi kasacyjnej oparł na argumencie wskazującym, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Tymczasem z treści art. 64e ppsa wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie chodzi zatem o ocenę przez organ odwoławczy przepisów, które naruszył organ I instancji, ale o ocenę czy spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem odnośnie kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zadaniem Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, a przecież rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując, oznacza to, że w obowiązującym stanie prawnym sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, bada jedynie czy w sprawie wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, przy czym sąd ten nie ustala czy przesłanki te były tożsame ze wskazanymi w decyzji kasatoryjnej. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w toku postępowania administracyjnego skarżące nie wykazały, że jedynym właścicielem spornej nieruchomości był D.M., a zatem stronami postępowania administracyjnego w związku z jego śmiercią są wyłącznie spadkobiercy po nim. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się uwierzytelniona kopia orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Wojewódzki Oddział w K. z [...] lipca 1945 r., znak: L. dz. [...], wskazująca, że nieruchomość pozostawiona w P. przez D.M. na dzień jej opuszczenia składała się z domu mieszkalnego krytego gontem o 4 ubikacjach, stajni oraz sadu o powierzchni 22 a 85 m2, a pozostawiony dom miał powierzchnię 190 m2, ale zgodnie z uzasadnieniem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, która wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa, brak jest podstaw, by użyte w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), dalej: ustawa zabużańska, sformułowanie "prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych" interpretować jako "prawo przysługujące właścicielowi nieruchomości w momencie jej pozostawiania". Prawo do rekompensaty winno zatem wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. Oznacza to, że dowód w postaci uwierzytelnionej kopii orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, jako potwierdzający stan pozostawionego majątku na moment jego pozostawienia, a nie dzień 1 września 1939 r., nie mógł zostać uznany za kluczowy dla sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej słusznie wskazuje, że dowód ten ma szczególny walor związany z urzędowym charakterem tego dokumentu (art. 76 § 1 kpa), ale obowiązujące przepisy nie wskazują, że posłużenie się takim dowodem wprowadza stan nieobalalnego domniemania prawdziwości informacji zawartych w takim dokumencie. Zgodnie bowiem z treścią art. 76 § 3 kpa możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych. Oznacza to, że dokument urzędowy podlega takiej samej ocenie prowadzonej na podstawie art. 80 kpa jak pozostałe dowody zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego i przez pryzmat tych dowodów, zwłaszcza, że art. 6 ustawy zabużańskiej nie wymienia orzeczenia wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny jako jedynego dowodu zbieranego w toku postępowania w przedmiocie rekompensaty za mienie pozostawione. W tym miejscu należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego nie wykazano, że w dniu 1 września 1939 r. wyłącznym właścicielem spornej nieruchomości pozostawał D.M. i w związku z tym wyłącznymi stronami postępowania są jego spadkobiercy zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. W ocenie sądu ustalenia takiego nie sposób wywieść z treści uwierzytelnionej kopii orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego odnoszącej się do stanu z momentu opuszczenia nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że sam autor skargi kasacyjnej wskazując, że "nie można też pomijać realiów historycznych, w jakich były sporządzane orzeczenia przez Państwowy Urząd Repatriacyjny – tj. tuż po zakończeniu II wojny światowej, w sytuacji, gdy wielokrotnie repatrianci dysponowali jedynie szczątkowymi dokumentami dotyczącymi ich nieruchomości, lub też nie posiadali ich wcale" podważa decydującą rolę zakwestionowanego dokumentu w rozpoznawanej sprawie. W wyniku powyższego nie sposób uznać, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rekompensaty należało ograniczyć wyłącznie do kręgu spadkobierców po D.M., pomijając tym samym E.M. i D.M. oraz ewentualnych ich spadkobierców. Tym samym stosownie do prawidłowo przywołanej przez Sąd pierwszej instancji uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, postępowanie administracyjne powinno być prowadzone również w stosunku do pozostałych współwłaścicieli pozostawionej nieruchomości bądź ich ewentualnych spadkobierców. W konsekwencji powyższego, skoro w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach wynikających z ustalenia udziałów w rekompensacie za mienie pozostawione, to zgodnie z art. 81a § 2 pkt 1 kpa zaistniałe w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego nie mogły być rozstrzygane wyłącznie na korzyść skarżących, jak argumentował to autor skargi kasacyjnej. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, jako przekraczający zakres dodatkowego postępowania uzupełniającego przewidzianego w art. 136 kpa naruszałby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 tej ustawy. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa i oddalił złożony sprzeciw. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 ppsa.