I OZ 602/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SO/Rz 7/20 w sprawie z wniosku K. R. o wymierzenie Prezesowi Sądu Okręgowego w [...] grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SO/Rz 7/20 oddalił wniosek K. R. (dalej: "skarżący") o wymierzenie Prezesowi Sądu Okręgowego w [...] grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że 30 marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z wnioskiem o wymierzenie Prezesowi Sądu Okręgowego w [...] grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Podał, że 11 marca 2020 r. wniósł za pośrednictwem platformy ePUAP skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pomimo upływu 15-dniowego terminu, określonego w art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze. zm., dalej: "u.d.i.p."), organ nie przekazał skargi do Sądu. Zdaniem skarżącego, powyższe winno skutkować uwzględnieniem wniosku i wymierzeniem grzywny w celu zdyscyplinowania organu. W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu Okręgowego w [...] podniósł, że nie był w stanie otworzyć pliku skargi przesłanej na platformie ePUAP. W piśmie z 29 maja 2020 r. wskazał z kolei, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został uwzględniony i skarżącemu przesłano żądaną informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podał, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to, że Prezes winien przekazać wniesioną skargę w terminie 15 dni, co wynika wprost z art. 21 u.d.i.p. Następnie podniósł, że skarżący korzystając z profilu zaufanego ePUAP wniósł 11 marca 2020 r. skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. Skarga została doręczona organowi, co wynika z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia, nadesłanego przez skarżącego wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny. Po stronie organu powstał zatem, wynikający z art. 21 u.d.i.p., obowiązek przesłania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w razie jego niewykonania w terminie – uprawnienie po stronie skarżącego do skutecznego złożenia wniosku o wymierzenie grzywny. Termin przewidziany na przekazanie skargi do sądu jest terminem procesowym, gdyż jego niedotrzymanie skutkuje powstaniem po stronie skarżącego uprawnienia do złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak szczególna sytuacja spowodowana wprowadzeniem w Polsce od 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od 20 marca 2020 r. stanu epidemii [rozporządzenia: Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.) i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.)]. Zgodnie zaś z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "KoronawirusU"), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy 31 marca 2020 r., niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 13 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Sąd podniósł, że przepis art. 15zzs KoronawirusU został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875, dalej: "ZmKoronawirusU3.0"), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 7 ww. ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że zarówno w dniu zgłoszenia wniosku, jak i na dzień wydania postanowienia brak jest podstaw do wymierzenia Prezesowi Sądu Okręgowego w [...] grzywny, gdyż w świetle przytoczonych uregulowań nie upłynął jeszcze termin przewidziany na przekazanie skargi wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wobec wniesienia skargi 11 marca 2020 r., 15-dniowy termin przewidziany na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę rozpoczął bieg 12 marca 2020 r., a następnie – wobec ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego i epidemii – uległ zawieszeniu 14 marca 2020 r. Stosownie do art. 68 ust. 7 przytoczonej ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r., rozpoczął dalszy bieg 23 maja 2020 r. Tym samym ostatnim dniem terminu przewidzianego na przekazanie skargi przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] będzie 5 czerwca 2020 r. Okoliczność ta wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącego. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że regulacja art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter tak dyscyplinujący, jak i represyjny oraz prewencyjny, a jedyną okolicznością dającą podstawę do uwzględnienia wniosku jest ustalenie faktu niewypełnienia ww. obowiązków w przewidzianym ustawą terminie. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że termin na przekazanie skargi do Sądu jeszcze nie upłynął, to zaś uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Ewentualne uchybienie w przekazaniu skargi może stanowić przedmiot odrębnego wniosku o wymierzenie grzywny. Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie wniósł o jego uchylenie oraz zobowiązanie Sądu pierwszej instancji do zaliczenia na poczet kosztów postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wpisu od zażalenia oraz zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 KoronawirusU, przez jego zastosowanie do okresu, w którym przepis nie istniał. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wykładnia przepisów dotyczących zawieszenia i wstrzymania biegu terminów prowadzi do wniosku, że mają one charakter retroaktywny – działają wstecz, regulują bowiem zdarzenia sprzed wejścia ich w życie 31 marca 2020 r., gdyż stan zagrożenia epidemicznego trwa od 14 marca 2020 r. Podniósł, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego i zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego można od niej odstępować, jednak wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów. Zdaniem organu złożenie 30 marca 2020 r. wniosku o wymierzenie grzywny było oczywiście bezzasadne, albowiem w tej dacie Prezes Sądu Okręgowego nie był już w opóźnieniu. Bieg trzydziestodniowego terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego rozpoczął się 12 marca 2020 r. i uległ zawieszeniu 14 marca 2020 r. Ponowny bieg terminu rozpoczął się 24 maja 2020 r., zaś akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę przekazano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 8 czerwca 2020 r. Termin 30 dni na przekazanie akt sprawy i odpowiedzi na skargę nie został zatem uchybiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, taką ustawą jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu ta ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie. Mając na uwadze treść powyższych przepisów nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na zażalenie, że organ miał 30 dni na przekazanie skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem złożonej 11 marca 2020 r. skargi była bowiem bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Tym samym organ miał 15 dni na jej przekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący prawidłowo wskazał w zażaleniu, iż Sąd pierwszej instancji zastosował w niniejszej sprawie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 KoronawirusU do okresu, w którym przepis nie obowiązywał. Zwrócić należy uwagę, że w literaturze wskazuje się, że związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej: "ZmKoronawirusU"), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust. 1) na - pierwotnie - okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15 zzt KoronawirusU, przepisów statuujących ww. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Ocena spełnienia tych przesłanek wyłączających wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu wskazanych w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminów miała wynikać z każdorazowej oceny charakteru danej sprawy oraz biegnących w związku z tą sprawą terminów, tj. czy rzeczywiście są one (lub były) związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. Należy przy tym uznać, że w razie wątpliwości, kwestie te powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązuje on w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Na uznanie nie zasługuje pogląd, że przepisy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 13 marca 2020 r., tj. w dniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego. Odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), stanowiącej jeden z istotnych elementów państwa prawnego, nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej wypowiedzi ustawodawcy. W art. 101 ZmKoronawirusU ustawodawca wprost wskazał, w jakim zakresie regulacja ta ma moc wsteczną. W przypadku, gdyby intencją ustawodawcy objęte było nadanie tej ustawie mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 ZmKoronawirusU. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. [...] W konsekwencji należy wskazać, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs KoronawirusU miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. A. Jaskułowska, adw. Mariusz Rypina, prof. dr hab. Marek Wierzbowski w: Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19 Komentarz red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s.13 i 14). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał, że w niniejszej sprawie termin przewidziany na przekazanie skargi uległ zawieszeniu 14 marca 2020 r. i rozpoczął ponownie swój bieg 23 maja 2020 r. Skoro bowiem skarżący złożył skargę na bezczynność Sądu Okręgowego w zakresie udostępnienia mu informacji publicznej [...] marca 2020 r., to bieg 15-dniowego terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego rozpoczął się 12 marca 2020 r., a tym samym upłynął 27 marca 2020 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Dlatego też Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 15zzs ZmKoronawirusU. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc ww. okoliczności pod uwagę, uznać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niezasadnie oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie wskazać należy, że o kosztach postępowania zażaleniowego rozstrzyga Sąd pierwszej instancji w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie (art. 200, art. 203 pkt 1, art. 209 i art. 210 § 1 i 2 p.p.s.a.). Tym samym wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego winien zostać rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.