III OSK 3590/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1030/19 w sprawie ze skargi P. [...] sp. z o.o. w D. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] września 2019 nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z dnia [...] lipca 2019 roku, nr rej. [...], 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w P. na rzecz P. [...] sp. z o.o. w D. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1030/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę P. [...] sp. z o.o. w D. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z [...] września 2019 nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z [...] czerwca 2019 roku, nr rej. [...], nałożono na P. [...] sp. z o.o. w D. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Grzywna została nałożona w związku z prowadzonym przeciwko zobowiązanej postępowaniem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] czerwca 2019 roku, nr rej. [...], tj. urządzenia dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi, oddzielnego pomieszczenia i urządzeń higieniczno- sanitarnych takich jak szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnie. Zarzuty w powyższej sprawie wniosła skarżąca spółka. Po rozpoznaniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej obowiązków określonych ww. tytułem wykonawczym, inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. wydał postanowienie z [...] lipca 2019 roku, nr rej. [...], którym oddalił zarzuty strony skarżącej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zarzucając m.in. błędne ustalenie, iż spółka nie wykonała obowiązku nałożonego na nią w drodze zaleceń z [...] czerwca 2019 r., podczas, gdy skarżąca obowiązki te wykonała. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2019 nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że twierdzenie skarżącej o wykonaniu obowiązków nie znajduje oparcia w dokumentacji powstałej w wyniku kontroli prowadzonej przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. [...] czerwca 2019 r. Okoliczność, że zobowiązana urządziła dla zatrudnionych pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne: szatnię przepustową, umywalnię z natryskami i ustęp, natomiast nie urządziła oddzielnej jadalni, nie uzasadnia tezy o częściowym wykonaniu nakazu. W ocenie organu częściowa realizacja egzekwowanej decyzji w żadnym wypadku nie może być uznana za jej realizację. Następnie P. [...] Sp. z o.o. w D. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w P. wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podkreślił, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) zwanej dalej "u.p.e.a." organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie egzekucyjne ma, w tym zakresie, charakter formalny, ponieważ organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tylko dopuszczalność egzekucji. Natomiast wskazane w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. zarzuty stanowią swoisty środek zaskarżenia służący zobowiązanemu, których rola sprowadza się przede wszystkim do możliwości weryfikacji czynności organów egzekucyjnych, w celu ochrony adresata tych czynności. Prawidłowo wniesione zarzuty wyznaczają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Sąd przypomniał także, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy egzekucyjne słusznie przyjęły, że w przedmiotowej sprawie obowiązek w postaci decyzji Inspektora Pracy Okręgowego inspektoratu Pracy w P. wskazanej w punkcie 5 nakazu (w części dotyczącej urządzenia oddzielnego pomieszczenia jadalni dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi) z [...] października 2017 roku, nr rej. [...], istnieje i pozostaje przez zobowiązaną niewykonany. O wykonaniu egzekwowanego obowiązku można mówić tylko wtedy, gdy decyzja będąca obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego zostanie wykonana w całości, zaś częściowa realizacja egzekwowanej decyzji w żadnym wypadku nie może być uznana za jej realizację. Ponieważ z materiału dowodowego wynika, że nie wykonano decyzji nr 5 w części dotyczącej urządzenia oddzielnego pomieszczenia jadalni dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi, to skarżąca spółka nie wykonała obowiązków będących przedmiotem egzekucji w całości, a tylko w części. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło P. [...] sp. z o.o. w D. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "o wykonaniu egzekwowanego obowiązku można mówić tylko wtedy, gdy decyzja będąca obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego zostanie wykonana w całości", podczas gdy zgodnie z art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., wykonaniem obowiązku jest również częściowe wykonanie obowiązku, co skutkuje koniecznością częściowego umorzenia egzekucji, a zatem - obliguje organy do uwzględnienia tego faktu w toku postępowania egzekucyjnego, w szczególności do oceny stosowanych środków egzekucyjnych, do których należy również grzywna w celu przymuszenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała, że literalne brzmienie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu może być również częściowej wykonanie obowiązku, a nie tylko wykonanie tego obowiązku w całości. W ocenie autorki skargi kasacyjnej stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazują, że podstawą częściowego umorzenia egzekucji może być zarówno częściowe wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, jak i w jego toku. Częściowe wykonanie obowiązku w czasie prowadzonej egzekucji powoduje częściowe wygaśnięcie obowiązku, a w konsekwencji powoduje konieczność częściowego umorzenia egzekucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna ogranicza się do jednego zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jest to zarzut słuszny, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu przyjmując, "że o wykonaniu egzekwowanego obowiązku w rozumieniu tego przepisu można mówić tylko wtedy gdy decyzja będąca obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego zostanie wykonana w całości" (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z tego stanowiska Sądu, podzielającego stanowisko organów egzekucyjnych, wywieść należy, że tylko zrealizowanie całego zobowiązania jest podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni wskazanego przepisu skupił się na wyjaśnieniu pojęcia "nieistnienia obowiązku". Jednak Sąd ten jakby nie dostrzegał tego, że istotą zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym przez Spółkę było częściowe wykonanie obowiązków nałożonych na nią nakazem z [...] października 2017 r., a egzekwowanych na podstawie tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2019 r. W konsekwencji uwzględnienia zarzutów Spółka domaga się umorzenia postępowania egzekucyjnego w części, w której wykonała nakaz i zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Spór między stronami postępowania sądowoadministracyjnego odnosi się do rozstrzygnięcia kwestii, czy wobec częściowego wykonania nakazu, należało uwzględnić zarzut i postępowanie egzekucyjne umorzyć w części, odnoszącej się do wykonanych już częściowo obowiązków. W postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu przysługuje środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 u.p.e.a.). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy środek odwoławczy w formie zarzutów zgłoszony przez Spółkę mieści się w katalogu podstaw zarzutów określonych w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zagadnienie sprowadza się więc do ustalenia właściwego rozumienia treści zawartej w § 1 pkt 1 tego artykułu oraz sposobu jego zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Konstrukcja art. 33 wskazuje, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wniesione wyłącznie z przyczyn taksatywnie wymienionych w pkt 1-10. W myśl przepisu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie tj. obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji ([...] września 2019 r.) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W sprawie, której dotyczy toczące się postępowanie egzekucyjne, rozbieżność stanowisk stron dotyczy rozumienia zwrotu: "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku". W szczególności chodzi o ustalenie, czy określenie "w całości albo w części" odnosi się zarówno do wykonania jak i do umorzenia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czy też ograniczyć je należy wyłącznie do sytuacji umorzenia obowiązku. Częściowe wykonanie zobowiązania jedynie w pierwotnej wersji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadziło do umorzenia postępowania (częściowego), gdyż nie było równoznaczne z jego wykonaniem. Ustawa w pierwotnej wersji przewidywała jako podstawę zarzutu wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie, albo nieistnienie obowiązku. Przepis ten uległ jednak nowelizacji z dniem 30 listopada 2001 r. mocą art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368). Brzmienie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. z dnia wydania zaskarżonej decyzji ( tj. z [...] września 2019 r.) prowadzi do konkluzji, wedle której podstawą zarzutu może być zarówno całkowite, jak i częściowe, wykonanie obowiązku lub jego całkowite, jak i częściowe umorzenie. Użyty w tym przepisie zwrot "w całości albo w części obowiązku" odnosi się do obu sytuacji wymienionych przed nim, tj. zarówno do instytucji wykonania, jak i umorzenia obowiązku. Łączący je zwrot "lub" stanowi bowiem w języku polskim spójnik łączący w tym wypadku dwie części zdania, z których każda może być prawdziwa (obie możliwości mogą wystąpić łącznie, bo się nie wykluczają). W przeciwieństwie do spójnika "albo", który wyklucza oba człony nim połączone, jest on częściej stosowany jako równoznaczny ze spójnikiem "i". Przeto w tym wypadku omawiane zdanie należy odczytać następująco: podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie...w całości albo w części obowiązku. Niezależnie od tego trzeba też wziąć pod uwagę rozwiązania ustawowe regulujące działania organu egzekucyjnego w wyniku rozpatrzenia zarzutu. Stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a. (w brzmieniu do 30 lipca 2020 r.) organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, z tym że jeżeli zarzuty są uzasadnione, organ wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z kolei za uzasadniony można uznać tylko taki zarzut, który daje podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny umarza bowiem postępowanie egzekucyjne, o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu do 30 lipca 2020 r.). W przepisie tym przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione zostały w punktach 1-10, wśród których do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nawiązuje pkt 1 obligujący organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Oznacza to sytuację, w której wszczęte postępowanie egzekucyjne nie może być dalej prowadzone, gdyż przestał istnieć obowiązek skonkretyzowany w tytule wykonawczym, a zatem postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe i w takim razie musi być umorzone. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że dla ustalenia, czy w realiach konkretnej sprawy przepis art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. daje podstawę zobowiązanemu do zgłoszenia zarzutu w oparciu o częściowe wykonanie obowiązku, jest wystarczająca abstrakcyjna wykładnia gramatyczna treści tego przepisu, istotne jest to, czy częściowe wykonanie przez zobowiązanego obowiązku dotyczy świadczenia niepieniężnego o charakterze podzielnym. Bowiem tylko w takim przypadku przedstawionej wykładni gramatycznej nie przeciwstawiają się wykładnia funkcjonalna oraz wykładnia systemowa art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Wystawiony przez inspektora pracy nakaz z [...] października 2017 r. niewątpliwie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązana Spółka jako pracodawca obciążona została na mocy tego nakazu skonkretyzowanym obowiązkiem, tj. urządzenia dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi, oddzielnego pomieszczenia i urządzeń higieniczno-sanitarnych takich jak szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnie. Natura tego obowiązku jest zatem podzielna, co oznacza, że z chwilą wykonania któregokolwiek z wymienionych pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych można mówić o częściowym wykonaniu obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Częściowe wykonanie obowiązku może zatem stanowić zarówno podstawę zarzutu (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), jak i podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Jak już wskazano stosownie do art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Przepisu art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie w jakim przepis ten dotyczy przesłanek umorzenia postępowanie egzekucyjnego, nie można rozpatrywać bez powiązania zawartej w nim regulacji z art. 59 u.p.e.a., zawierającym katalog przypadków, w których postępowanie egzekucyjne umarza się. W myśl przepisu art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się m. in. gdy obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania (pkt 1). W literaturze (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117-118) wskazuje się, że jeżeli wierzyciel uzna zarzuty za zasadne, organ egzekucyjny może postąpić w sposób następujący: - umorzyć postępowanie egzekucyjne w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 59, - zastosować środek mniej uciążliwy. Przepis art. 34 § 4 u.p.e.a. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Winny zostać zweryfikowane warunki umorzenia na podstawie art. 59. Innymi słowy mówiąc, umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. ustawy egzekucyjnej, stanowić musi jedną z form umorzenia wymienioną w art. 59 u.p.e.a. Nie powinno budzić wątpliwości, że częściowe uwzględnienie wykonania nałożonego obowiązku, stanowi podstawę częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Zasadne jest zatem prowadzenie egzekucji tylko w stosunku do tej części zobowiązania ujętego w tytule wykonawczym, odnośnie do którego nie wniesiono zasadnego zarzutu. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. W sprawie nie budzi wątpliwości, co potwierdza treść protokołu z kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2019 r., że nie wykonano nakazu z [...].10.2017 r. w zakresie decyzji nr 5 ale tylko w części dotyczącej urządzenia oddzielnego pomieszczenia jadalni dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi (kwestia dotycząca wyposażenia szatni w szafki na odzież własną, ochronną i roboczą pracowników nie jest przedmiotem toczącego się postępowania egzekucyjnego). Tymczasem z tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2019 r. na podstawie, którego wszczęto i prowadzona jest egzekucja kontrolowana w niniejszej sprawie, wynika, że Spółka nadal ma "Urządzić dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi, oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne takie jak szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnie". Zatem wskazany w tytule wykonawczym obowiązek, za wyjątkiem urządzenia jadalni, został wykonany jeszcze przed wszczęciem egzekucji a nawet przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Wobec tego zarzut Spółki zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym w tej części jest zasadny i powinien skutkować częściowym umorzeniem postępowania egzekucyjnego i obowiązkiem rozważenia przez organ zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Dodać tu tylko należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że Spółka otrzymała protokół kontroli z [...] czerwca 2019 r., czego potwierdzeniem jest podpis prezesa Spółki w tym protokole pod stwierdzeniem "W dniu [...] czerwca 2019 r. otrzymałem jeden egzemplarz protokołu". O kosztach postępowania sądowego od organu na rzecz Spółki orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.