I OSK 1936/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 978/19 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 978/19 oddalił skargę D. P. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z [...] maja 2019 r. Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 106 ust. 1, 3, 7-11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "u.p.s."), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 73 pkt 9, art. 75 ust. 10 i art. 79 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358, dalej: "rozporządzenie"), przyznał skarżącemu od [...] lutego 2018 r. do [...] lipca 2021 r. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wysokość zasiłku stałego została pomniejszona o wysokość pobieranego w tym czasie zasiłku okresowego. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji wnosząc o wyrównanie różnic kwot wynikających z pobierania zasiłku okresowego od [...] lutego 2018 r. do kwietnia 2019 r. Wyjaśnił, że wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w [...] został zaliczony do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od kwietnia 2013 r. do [...] lipca 2021 r. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 6 u.p.s., przy ustalaniu uprawnienia oraz wysokości zasiłku stałego nie wlicza się kwoty zasiłku okresowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 103 ust. 3 i art. 106 ust. 7-9 u.p.s. wskazał, że określenie miesiąca, od którego ustala się prawo do zasiłku stałego, determinowane jest momentem dostarczenia przez wnioskodawcę orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Kolegium podało, że w niniejszej sprawie skarżący [...] lutego 2018 r. wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego, dołączając do niego potwierdzenie złożenia [...] stycznia 2018 r. wniosku do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o ponowne wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] lutego 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia stronie uprawnienia do zasiłku stałego. Kolejnymi decyzjami przyznawano skarżącemu zasiłek okresowy: 1) decyzją z [...] lutego 2018 r. na okres od [...] lutego 2018 r. do [...] marca 2018 r.; 2) decyzją z [...] kwietnia 2018 r. na okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] maja 2018 r.,; 3) decyzją z [...] czerwca 2018 r. na okres od [...] czerwca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r.; 4) decyzją z [...] sierpnia 2018 r. na wrzesień 2018 r.; 5) decyzją z [...] października 2018 r. na październik 2018 r.; 6) decyzją z [...] listopada 2018 r. na listopad 2018 r.; 7) decyzją z [...] grudnia 2018 r. na okres zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego. Następnie [...] maja 2019 r. skarżący przedłożył prawomocny wyrok z [...] marca 2019 r., zgodnie z którym, Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] zaliczył go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz ustalił, że niepełnosprawność w tym stopniu istnieje od kwietnia 2013 r. i ma charakter okresowy do [...] lipca 2021 r. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji, po podjęciu zawieszonego postępowania, prawidłowo przyznał skarżącemu zasiłek stały z uwzględnieniem art. 106 ust. 8 u.p.s., wedle którego, w okresie zawieszenia postępowania art. 37 ust. 6 ustawy nie stosuje się, co oznacza, że przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego do dochodu wlicza się kwotę zasiłku okresowego. Tym samym organ pierwszej instancji obliczył wysokość zasiłku stałego jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, czyli: - na luty i marzec 2018 r. po 634 zł – [...] zł = po [...] zł miesięcznie; - na kwiecień i maj 2018 r. po 634 zł – [...] zł = po [...] zł miesięcznie; - na czerwiec, lipiec, sierpień i wrzesień 2018 r. po 634 zł – [...] zł = po [...] zł miesięcznie; - od października 2018 r. do kwietnia 2019 r. po 701 zł – [...] zł = [...] zł; - od maja 2019 r. do czerwca 2021 r. 701 zł – [...] zł = [...] zł, jednakże kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie; - od [...] lipca 2021 r. do [...] lipca 2021 r., tj. za [...] dni lipca (645 zł/31 dni x [...] dni). Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania zasada określona w art. 37 ust. 6 u.p.s., wedle której, przy ustalaniu uprawnienia oraz wysokości zasiłku stałego do dochodu nie wlicza się kwoty zasiłku okresowego. Organy obu instancji prawidłowo zatem zweryfikowały wysokość otrzymanej przez skarżącego pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego na czas zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia zasiłku stałego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił w sposób zrozumiały i precyzyjny zarówno właściwie zastosowane przepisy ustawy o pomocy społecznej, jak i sposób obliczenia należnego zasiłku stałego. Zaskarżona decyzja została zatem wydana w oparciu o niewadliwe ustalenia stanu faktycznego i prawnego, spełniając przy tym wszystkie wymogi stawiane decyzji i jej uzasadnieniu, a określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd wskazał, że podnoszona przez skarżącego okoliczność niezawinionej długotrwałości postępowania zmierzającego do ostatecznego ustalenia stopnia niepełnosprawności, nie była spowodowana działaniami organów orzekających w sprawie przyznania zasiłku stałego i nie mogła mieć wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania przez te organy obowiązujących je przepisów prawa. Opisywana przez skarżącego sytuacja życiowa i majątkowa również nie mogła determinować treści wydanych decyzji, a jedynie potwierdza zasadność objęcia skarżącego wsparciem z publicznych środków wydatkowanych w ramach zadań realizowanych przez organy pomocy społecznej. Skarżący kwestionując powyższe rozstrzygnięcie złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie oświadczył, że nie sprzeciwia się skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności rażące naruszenie art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez zaniechanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego materiału, skutkującej przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i zastąpienie jej oceną dowolną, wyrażającą się w błędnym ustaleniu, że przyznane skarżącemu kwoty zasiłków stałych winny być pomniejszone o wysokość pobieranego w tym czasie zasiłku okresowego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do takiego ustalenia, zaś skarżącemu należny pozostaje zasiłek stały w pełnej wysokości. W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok nie uwzględnia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Podkreślił, że czas trwania procedury administracyjnej w przedmiocie przyznania zasiłku stałego, był zupełnie od niego niezależny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie zgłoszony został tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., zarzucił zaniechanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego oraz błędnym ustaleniu, że przyznane skarżącemu kwoty zasiłków winny być pomniejszone o wysokość pobieranego w tym czasie zasiłku okresowego. Tak określony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Obowiązki wynikające z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów w rozpoznawanej sprawie zostały w pełni zrealizowane. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego sprawy nie są kwestionowane. Nie zostały one także podważone w skardze kasacyjnej, pomimo zarzutu naruszenia przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Autor skargi kasacyjnej w istocie w ramach sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość zastosowania, w ramach ustalonego stanu faktycznego sprawy, przepisów prawa materialnego, których jednak nie precyzuje. Tak zbudowany zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku prawnego, gdyż jak wskazano na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). W nawiązaniu do uzasadnienie skargi kasacyjnej można jedynie wskazać, że przepis art. 7 k.p.a. nakazuje również załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania m. in. w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego nie można jednak stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Treść decyzji jest wówczas jednoznacznie zdeterminowana wolą ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie przepisy stanowiące podstawę odliczenia od kwoty zasiłku stałego kwoty zasiłku okresowego nakazują organowi określony sposób postępowania i w ramach ustalania kwoty należnego skarżącemu zasiłku stałego organ nie dysponował luzem decyzyjnym. Nie mógł zatem uwzględnić akcentowanego w skardze kasacyjnej słusznego interesu skarżącego. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.