II GSK 330/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia WSA (del.) Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 449/19 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] lipca 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 20 lutego 2019 r., na terenie przejścia granicznego w H. zatrzymano do kontroli zespół pojazdów należący do skarżącego. Przeprowadzona kontrola pomiaru parametrów pojazdu wykazała przekroczenia: 1) dynamicznego ważenia pojazdu, nacisku trzeciej osi pojazdu składowej grupy dwóch osi o 1.640 kg (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 17,26%, przy dopuszczalnym przewidzianym przepisami prawa nacisku osi składowej wchodzącej w skład grupy osi wynoszącym 9,5 tony); 2) statycznego ważenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 16.880 kg (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 42,2%). Wyniki pomiarów parametrów zewnętrznych pojazdu wskazały na przekroczenie dopuszczalnej wysokości pojazdu z ładunkiem o 0,25 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 6,25%) oraz przekroczenie dopuszczalnej szerokości pojazdu z ładunkiem o 0,87 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 34,12%). Kontrolowany pojazd uznany został za nienormatywny, którego przejazd jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia kat. VII. Kierowca legitymował się zezwoleniem kat. VI. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] maja 2019 r., którą nałożono na skarżącego karę w wysokości 12.000 za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 58, dalej: u.t.d.); dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20%; dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, objętą skargą decyzją, w wyniku rozpoznania odwołania strony, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ stwierdził, na podstawie wyników kontroli, że postawą uznania konieczności posiadania przez stronę zezwolenia kategorii VII była stwierdzona wartość nacisku na oś będącą składową grupy dwóch osi, z czego jedna oś była osią napędową a druga oś jest osią nienapędową pojazdu. Nieokazanie do kontroli wymaganego zezwolenia stanowiło naruszenie, o którym mowa w lp. 1.1.12 złącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i uzasadniało nałożenie kary w wysokości 500 zł. Przekroczenie masy całkowitej zespołu pojazdów o 42,2%, stosownie do lp. 10.10.2.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, skutkowało nałożeniem kary w wysokości 10.000 zł. Natomiast za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m, stosownie do lp. 10.10.4.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, kara wynosiła 5.000 zł. Organ wskazał w tym zakresie na, że stosownie do art. 92a ust. 3 u.t.d. suma kar nałożonych za naruszenie podczas jednej kontroli nie mogła przekroczyć kwoty 12.000 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż trudno było przyjąć, aby przewóz ładunku nie był możliwy do przewidzenia i zaplanowania. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu podwójnego, w ocenie strony, ukarania za ten sam czyn, w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym (przedmiotowa sprawa) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (czego dotyczy sprawa o sygn. akt III SA/Lu 450/19). Przywołując treść przepisów art. 1 ust. 1, art. 92a ust. 1, 93 ust. 1 u.t.d. oraz art. 140aa ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Sąd I instancji wskazał, że w razie stwierdzenia określonych nieprawidłowości i naruszenia przepisów wymienionych w obu ustawach, wydawane są dwie odrębne decyzje, jedna na podstawie ustawy o transporcie drogowym, druga na podstawie ustawy prawo o ruchu drogowym. W przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd takim pojazdem i naruszenia norm, m.in. w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego należy wszcząć dwa, niezależne postępowania administracyjne. Sankcje administracyjne w obu sprawach nie są ze sobą tożsame od strony przedmiotowej. Sąd stwierdził, że w przypadku skarżącego doszło do zbiegu odpowiedzialności. Wymierzenie skarżącemu kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw nie naruszało zakazu podwójnego karania. W tej sprawie kara wymierzona została za naruszenie przez skarżącego, będącego przewoźnikiem drogowym, a więc podmiotem wykonującym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, obowiązków lub warunków przewozu drogowego uregulowanych w ustawie o transporcie drogowym. W sprawie o sygn. akt III SA/Lu 450/19 karę nałożono za przejazd pojazdu nienormatywnego, a więc za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu nie zachodziła wobec tego tożsamość chronionego interesu prawnego - każde ze stwierdzonych w obu sprawach (sygn. akt III SA/Lu 449/19 i III SA/Lu 450/19) naruszeń stanowiło odrębny delikt administracyjny i każde takie naruszenie podlegało osobnej karze, pomimo że dotyczyło tego samego podmiotu i jednej kontroli. Odnosząc się do stwierdzonych naruszeń, Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu co do zasadności nałożonych na skarżącego kar za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% oraz kary za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m. Sąd stwierdził również prawidłowość zastosowania w tym zakresie regulacji z art. 92a ust. 3 u.t.d., co skutkowało łączną nałożoną na stronę karą w kwocie 12.000 zł. Sąd podzielił również ocenę organu, iż w sprawie nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, które w świetle art. 92c u.t.d. W podstawie prawnej wyroku, Sąd I instancji, podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). P. K., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. przepisu postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. jak również art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierozpatrzenie całokształtu zarzutów sformułowanych w skierowanej skardze na decyzję Głównego lnspektora Transportu Drogowego, przemawiających za koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego, co przejawia się na gruncie skarżonego wyroku całkowitym pominięciem w jego uzasadnieniu kwestii proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie prawa jak i kwestii naruszenia przez organy administracji zasady ne bis in idem; II. przepisu postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez organy obydwóch instancji zaangażowane w postępowanie administracyjne prowadzone na jej gruncie art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. przepisów będących nośnikiem zasady proporcjonalności reakcji państwa na zaistniały delikt administracyjny, co przejawia się w rozpatrywanym przypadku nałożeniem dwóch kar administracyjnych za ten sam stan faktyczny, i postrzegane jest również przez skarżącego, jako naruszenie zasady ne bis in idem, oraz art. 2 Konstytucji RP. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości jak również uchylenie decyzji organów I i II instancji, alternatywnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniósł również o zasądzenie kosztów od strony przeciwnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjna oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie oparte zostały wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i sprowadzają się do zarzucenia przez autora skargi kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 45 Konstytucji RP, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2020 r., sygn.. akt II GSK 270/20, w analogicznej pod względem faktycznym i prawnym sprawie tego samego skarżącego kasacyjnie, tak ujęty zarzut jest nietrafny, a przede wszystkim formalnie wadliwy, co uniemożliwia ocenę wyroku Sądu I instancji ze wskazanej w nim perspektywy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. to różne przepisy w tym znaczeniu, że odnoszą się do innych etapów postępowania przed sądem administracyjnym. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza zakres orzekania sądu administracyjnego, stanowiąc, że ma ono miejsce w granicach sprawy. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku jednoznacznie potwierdza, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, którą było wymierzenie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zatem sprawą w rozumieniu tego przepisu jest wymierzenie kary, a nie kwestie dotyczące sposobu jej wymierzania, czyli ustalania stanu faktycznego sprawy. Te aspekty sprawy, jeżeli doszło do ich naruszenia, mogły być kwestionowane przez stawianie konkretnych zarzutów materialnych lub procesowych w ramach poprawnie zbudowanej skargi kasacyjnej. Zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż orzekał w sprawie, która była przedmiotem rozstrzygania w decyzjach objętych skargą. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis odnoszący się do formalnej poprawności uzasadnienia wyroku. Przepis ten wskazuje wymagane elementy uzasadnienia, a nie odnosi się do ich merytorycznej zawartości, czyli trafności poglądów wypowiadanych przez Sad I instancji. Analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że prawem wymagane elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA zawiera. Zatem zarzut trzeba uznać za nietrafny. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co jest wadą formalną, ponieważ zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut formalny może być skuteczny tylko wówczas, gdy nie dość, że wskazuje naruszony przepis to jeszcze pokazuje związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem, bo tylko istotne naruszenia procesowe mogą być skuteczną podstawa kasacyjną. Z tych powodów nie można przyjąć, że Sad I instancji naruszył art. 45 Konstytucji RP. Strona nie wskazuje, który przepis tej jednostki redakcyjnej tekstu Konstytucji ani w jakim zakresie został naruszony, co jest wadą zarzutu, a skarga kasacyjna wyznacza zakres sprawy kasacyjnej i Sąd II instancji nie może oceniać wyroku poza zarzutami kasacyjnymi. Z tego powodu skarga ta jest środkiem formalnym i profesjonalnym. W ocenie NSA zaskarżony wyrok nie narusza również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przede wszystkim dlatego, że WSA nie stosował tego przepisu. Skoro nie stosował, to nie mógł go naruszyć, a skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie. Zatem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a., gdyby błędnie oddalił skargę, więc zarzut kasacyjny mógłby tak być sformułowany albo zarzut mógłby odnosić się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale wówczas powinien on opierać się na twierdzeniu o niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy powinien być stosowany. Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej tego kontekstu nie podnosi, a podejmuje w ramach tego zarzutu kwestię proporcjonalności kary, a więc problematykę materialną, a nie procesową, co tym bardziej prowadzi do stwierdzenia o niezasadności rozpoznawanego zarzutu. Nadto podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji odniósł się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 8 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji PR. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony przez Sąd I instancji pogląd dotyczący podwójnego karania i zasady proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie prawa. Z tych wszystkich powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.