IV SAB/Po 68/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza bezczynność Wojewody; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. R. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. R. złożył skargę na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie autora skargi w sprawie doszło do naruszenia: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") poprzez uchylanie się od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom k.p.a., - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, - art 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, - art. 35 § 2 i 3 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie. Natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, - art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art 14 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Wojewody w [...] do wydania odpowiedniej decyzji, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2323 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty [...]zł, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...] lutego 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W dniu [...] marca 2020 r. wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżący został poinformowany o przesłaniu ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto Wojewoda poinformował, iż opóźnienia w prowadzeniu postępowań wynikają z ograniczeń kadrowych i częstych rotacji pracowników. Jak zaznaczyła skarżący, do dnia złożenia przedmiotowej skargi Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Skarżący wskazał, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wzrost liczby spraw przypadających na jednego pracownika nie może być samodzielną podstawą uwalniającą od zarzutu przewlekłości postępowania. Nie usprawiedliwiają zwłoki także trudności obiektywne: brak etatów czy środków pieniężnych. Bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też dużą ilością wniosków. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. W ocenie skarżącego sytuacja, w której organ łamie przepisy prawa, nie stosując się do ustawowych terminów przewidzianych dla załatwiania odpowiednich spraw, powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, jaką w tym przypadku jest Wojewoda. Przedmiotowa sprawa powinna być załatwiona w trybie art. 35 § 2 k.p.a., czyli niezwłocznie w oparciu o dowody z dokumentów przedstawione przez stronę. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w dniu [...] lutego 2019 r. W dniu [...] września 2019 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez: złożenie odcisków linii papilarnych oraz przedłożenie ważnego dokumenty podróży. W dniu [...] października 2019 r. brakujące dokumenty zostały uzupełnione. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda przesłał właściwym organom wniosek w celu jego zaopiniowania, w wyniku czego uzyskano informację, że skarżący nie mieszka już w miejscu wskazanym we wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Stąd w dniu [...] marca 2020 r. Wojewoda zawiadomił skarżącego za pośrednictwem pełnomocnika o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wniósł o uzupełnienie wniosku poprzez dostarczenie aktualnego dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszania na terytorium RP. Wezwanie powyższe zostało odebrane w dniu [...] marca 2020 r. tego samego dnia skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność, a pismami z dnia [...] i [...] kwietnia 2020 r. przesłał Wojewodzie oświadczenie o zapewnieniu zakwaterowania cudzoziemca. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję o pozwoleniu na pobyt czasowy i pracę. Wojewoda zwrócił również uwagę, że skarżący miał możliwość samodzielnego uzupełnienia powstałych braków, a w przedmiotowej sprawie nie minął jeszcze ustawowy termin jej załatwienia, liczony od dnia wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności odnosząc się do argumentacji organu o odrzucenie skargi z tego powodu, że skarga została wniesiona po wydaniu decyzji, Sąd stwierdza, że argumentacja ta na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu [...] kwietnia 2020 r. Z kolei decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy została opatrzona datą [...] kwietnia 2020 r. Ustawowy przedstawiciel skarżącego składając przedmiotową skargę nie miał zatem wiedzy o wydaniu przez organ decyzji w jej sprawie. Zdaniem Sądu wniesienie skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej wejściem do obrotu prawnego, co ma miejsce w wypadku doręczenia jej jedynej stronie postępowania - nie powoduje, że skarga jest niedopuszczalna lub bezzasadna (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2754/14, z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 675/16 oraz z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 895/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny ewentualnej bezczynności organu wskazać trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 109 ust. 1 u.o.c. przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30- dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji niewątpliwie może spowodować przedłużenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2019 r. wpłynął do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dopiero [...] marca 2020 r. Wojewoda zawiadomił ustawowego przedstawiciela skarżącego o wszczęciu postępowania informując jednocześnie, że decyzja w sprawie zostanie wydana do [...] czerwca 2020 r. Równocześnie Wojewoda wezwał ustawowego przedstawiciela skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, a po ich uzupełnieniu, w dniu [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie złożenia wniosku ([...] lutego 2019 r.) do dnia wydania decyzji w sprawie ([...] kwietnia 2020 r. r.) organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie podejmował jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy. Organ nie gromadził materiału dowodowego, ani też nie występował do innych organów o zajęcie stanowiska. W okresie tym czynności podejmowane przez organ ograniczyły się do zawiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania i jednoczesnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, przy czym nawet tą czynność organ wykonał po upływie prawie roku od daty złożenia wniosku. Dopiero po złożeniu ponaglenia organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków podania. Zdaniem Sądu nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności organu podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku współdziałania skarżącego, który rzekomo nie interesował się tokiem prowadzonego postępowania. Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania po 11 miesiącach od złożenia wniosku i niepodejmowanie jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy przez ponad 5 miesięcy (od dnia uzyskania informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu [...] listopada 2019 r. do dnia [...] marca 2020 r.) stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Wprawdzie w skardze powołano się na okoliczność ograniczonych możliwości podróżowania do czasu wydania decyzji w sprawie, jednak w tym zakresie zauważyć należy, że na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c., od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł).