II SA/Gl 318/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w U. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz A sp. z o. o. w U. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. ustalił opłatę zmienną dla "A" sp. z o.o. w U. (dalej zwana stroną, spółką, skarżącą) za okres IV kwartału 2018 r. w kwocie 523 zł za pobór wód podziemnych. Strona wniosła reklamację. Zarzucono, iż organ w nieuzasadniony sposób zmienił praktykę w zakresie wydawania informacji ustalających wysokość opłaty zmiennej pomimo tego, iż spółka nie zmieniła sposobu deklarowania celów poboru wody, bowiem w złożonych przez nią w 2018 r. oświadczeniach podano jeden cel poboru wody, tj. cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Wskazano, że opłaty zmienne naliczane za pobór wód w I, II i III kwartale 2018 r. były zgodne z oświadczeniami złożonymi przez spółkę, natomiast wysokość opłat zmiennych za IV kwartał 2018 r. nie zgadza się z oświadczeniem złożonym przez stronę, a organ nie wyjaśnił motywów odstąpienia od dotychczasowej praktyki. Tym samym zakwestionowano wskazany w informacji cel poboru wody. Strona wskazała, że jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest podmiotem utworzonym do realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i wyłącznie w tym celu pobiera wodę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1-2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy prawo wodne określił za powyższy okres opłatę zmienną w wysokości 523 zł. Organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji, ponieważ przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatrują nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. W dalszej części wskazano, że zgodnie z pismem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, znak: [...], z dnia [...] r., preferencyjna stawka jednostkowa określona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne obejmuje wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zdaniem organu użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcia "ludność" oznacza, że wymieniony cel poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorców usług, tj. ludności (gospodarstw domowych), z wyłączeniem wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia innych niż ludność podmiotów tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą czy podmiotów publicznych. W nawiązaniu do powyższego, zdaniem organu, pobór wód przez stronę w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w § 5 ust. 1 pkt 27 ww. rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Zdaniem organu kategoria odbiorców usług, a nie sposób jej wykorzystania przez odbiorców determinuje cel poboru wód. W związku z powyższym ilość wód, która została określona w protokole kontroli jako wody sprzedane podmiotom gospodarczym, instytucjom użyteczności publicznej oraz odbiorcom zewnętrznym została w całości przyporządkowana do celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody. W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo opisał sposób naliczenia opłaty. Na podstawie kontroli gospodarowania wodami, przeprowadzonej w dniach [...]-[...]r., stwierdzono, że odbiorcami pobieranej wody są zarówno gospodarstwa domowe, jak i podmioty gospodarcze czy instytucje użyteczności publicznej, a dane dotyczące ilości wód pobranych dla poszczególnych rodzajów podmiotów są podane w sposób sumaryczny. Do ponoszenia opłat za usługi wodne, zgodnie z art. 300 prawa wodnego stosuje się odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej, a skoro od rozdziału na poszczególne cele poboru wód zależy wysokość jednostkowej stawki opłaty, a w konsekwencji wysokość tej opłaty, to należy przyjąć, że określenia ilości pobranych wód z podziałem na poszczególne cele można dokonać w drodze oszacowania, zgodnie z art. 23 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej. Wskazano, że sposób oszacowania ilości wód na poszczególne cele został przedstawiony w informacji, która była przedmiotem reklamacji. W konsekwencji ilość pobranych przez podmiot wód podziemnych w IV kwartale 2018 r., w związku z pozwoleniem wodnoprawnym, wynosiła 3 130 m3, Została ona proporcjonalnie przeliczona na poszczególne cele poboru w ten sposób, że stosunek ilości wód dla poszczególnych celów jest jednakowy zarówno dla danych sumarycznych zawartych w protokole kontroli, jak i dla danych po oszacowaniu dla wybranego pozwolenia wodnoprawnego. Nadto fakt odmiennego podejścia w sposobie ustalania opłaty w I-III kwartałach 2018 r., a IV kwartałem 2018 r. organ uzasadnił tym, iż wytyczne Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zostały przekazane pismem z dnia [...] r., tj. podczas trwania IV kwartału 2018 r. Strona zaskarżyła powyższą decyzję do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie: 1. art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4) ustawy prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody, podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 ustawy nakazuje dojść do wniosku, że pobiera ono wodę tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, 2. art. 552 ust. 2a pkt 2) ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ w toku postępowania kwartalnego oświadczenia spółki złożonego w celu ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, w świetle której spółka jednoznacznie zadeklarowała pobór wód tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, 3. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód, 4. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegającym w szczególności na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez spółkę, a w efekcie określenie opłaty za usługi wodne w sposób dowolny, niezgodny z przepisami, 6. art. 23 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy prawo wodne poprzez jego zastosowanie i określenie wysokości opłaty za usługi wodne w drodze oszacowania, mimo braku możliwości stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 z poźn. zm., dalej jako u.p.w.). W myśl jej art. 268 ust.1 pkt 1 ww. ustawy za pobór wód podziemnych uiszcza się opłaty. Zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3, natomiast zgodnie z art. 272 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustała się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w metrach sześciennych. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm., dalej jako Rozporządzenie). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy określając wysokość opłaty zmiennej organ prawidłowo zastosował jednostkowe stawki określone w Rozporządzeniu. Do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - § 5 ust. 1 pkt 40 Rozporządzenia (stawka 0,068 zł za 1 m3) zastosowano w odniesieniu do 2094,95 m3 pobranych przez stronę skarżącą, natomiast do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody - § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a Rozporządzenia (stawka 0,115 zł za 1 m3) zastosowano w odniesieniu do 1035,05 m3 pobranej wody. Zdaniem organu wymieniony przez skarżącą cel poboru wód realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorcy usług, tj. gospodarstw domowych. Natomiast do wód podziemnych pobieranych "do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody" zaliczono ilość pobranych wód podziemnych pobranych w celu zaopatrzenia innych podmiotów, tj. prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą czy też podmiotów publicznych. Powyższe stanowisko uzasadniono tym, że Rozporządzenie wymaga przedstawienia pobranej wody według celu jej przeznaczenia, a więc według odbiorcy finalnego. Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Należy w tym miejscu podkreślić, iż powołany przez organ przepis § 5 ust. 1 pkt. 27 lit. a Rozporządzenia nie wskazuje odbiorców finalnych lecz posługuje się wyłącznie konkretnymi celami poboru wód, którymi w tym przypadku są: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Jeśli zatem w powołanym przepisie Rozporządzenia prawodawca nie posłużył się wprost kryterium podmiotowym, to brak podstaw do tego, aby kierując się wyłącznie tym, komu strona skarżąca dostarczała wodę, opłatę zmienną ustalać w oparciu o stawki jednostkowe z tego przepisu. W związku z powyższym to cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w Rozporządzeniu powinien wybrać organ przy wyliczaniu wysokości opłaty. Dodatkowo należy stwierdzić, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie wzięto pod uwagę, że wyłącznym zakresem działania skarżącej spółki, a więc i celem poboru wód, jest realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Powyższe finalnie doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania wyższej stawki przy obliczaniu spornej opłaty, czym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd przychyla się również do zarzutu skarżącej, iż organ w sposób błędny określił wysokość opłaty za usługi wodne w drodze oszacowania, gdyż nie ma możliwości stosowania tej metody do spraw w przedmiocie ponoszenia opłat za usługi wodne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.