II GSK 1092/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Warmińsko- Mazurskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Olsztynie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1427/20 w sprawie ze sprzeciwu Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Warmińsko- Mazurskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Olsztynie od decyzji Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [..] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) odrzucił sprzeciw Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Warmińsko-Mazurskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Rzecznik lub wnoszący sprzeciw) na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Sąd Dyscyplinarny) z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Sąd I instancji podał w uzasadnieniu, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności zawodowej Warmińsko – Mazurskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Sąd I instancji wskazał, że skarga została wywiedziona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, co obligowało sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: p.p.s.a. Rzecznik zaskarżył powyższe postanowienie skargą kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu Rzecznik zarzucił naruszenie art.. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 117). Wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 2 powołanej ustawy Rzecznik składa odwołania od orzeczeń okręgowego sądu dyscyplinarnego w sprawach, o których mowa w pkt 1, do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego, a od orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego składa odwołania do właściwego sądu apelacyjnego w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej albo skargę do sądu administracyjnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie odrzucił sprzeciw od decyzji wniesiony w trybie art. 64a p.p.s.a. przez Rzecznika. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji. WSA stwierdził, że skoro skarga została wywiedziona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, to sąd zobligowany jest do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadnie został odrzucony sprzeciw Rzecznika, chociaż Sąd I instancji błędnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie i podał błędną podstawę prawną. Sprzeciw podlegał odrzuceniu, ze względu na to, że został wniesiony przez podmiot, który nie miał do tego legitymacji. Wprawdzie zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, ale tylko wówczas, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść art. 64a p.p.s.a., który stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Analizując treść tego przepisu należy stwierdzić, że ustawodawca uregulował w nim legitymację do wniesienia sprzeciwu stanowiąc, że może go wnieść strona niezadowolona z decyzji. Chodzi tu o stronę w rozumieniu k.p.a. Zważywszy na stanowczą treść art. 64a p.p.s.a. a także okoliczność, że przepisy dotyczące sprzeciwu będącego szczególną instytucją prawną nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej przyjąć należy, że podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest jedynie "strona niezadowolona z decyzji". Analizując także umiejscowienie poszczególnych przepisów dotyczących sprzeciwu w ustawie procesowej podkreślić należy, że w pierwszej kolejności ustawodawca uregulował podstawowe zagadnienia: zatem przedmiot sprzeciwu oraz jego stronę podmiotową, czyli wskazał kto jest uprawniony do korzystania z tej instytucji procesowej i w jakim zakresie. W dalszej zaś kolejności, w odrębnej jednostce redakcyjnej, umieścił uregulowanie dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów o skardze oraz wymogów formalnych sprzeciwu – art. 64b p.p.s.a. Zatem nie sposób twierdzić, że owo odpowiednie zastosowanie odnosić się może do kontekstu podmiotowego, a więc do kwestii legitymacji do wniesienia sprzeciwu, która została w sposób zupełny uregulowana w art. 64a p.p.s.a. W ocenie NSA sprzeciw Rzecznika podlegał odrzuceniu, ponieważ podmiot ten nie posiadał legitymacji do jego wniesienia nie będąc "stroną niezadowoloną z treści decyzji". Reasumując stwierdzić należy, że na gruncie art. 64a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje tylko stronie postępowania administracyjnego, jeżeli jest ona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia. Podmiotowego zakresu korzystania z tej instytucji nie zmienia treść art. 64b § 1 p.p.s.a., który nakazuje odpowiednie stosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze, zatem nie zmienia tego zakresu treść art. 50 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest także ten podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Odpowiednie stosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze odnosić się może tylko do formalnych, a nie podmiotowych wymogów sprzeciwu. Treść sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu nie do końca spełnia wymogi formalne, jednak wskazać należy, że tego typu wadliwa redakcja była konsekwencją wadliwego podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Ze wskazanych powodów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.