I SA/Rz 891/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. spraw ze skarg A.B. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2019 r. – nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, – nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 oddala skargi. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , po rozpatrzeniu odwołań A. B. – zwanego danej skarżącym, wydał następujące rozstrzygnięcia: 1. decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARMiR) z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r., tj.: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie i płatności redystrybucyjnej, 2. decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARMiR) z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2018 r., w wariancie 2.1 międzyplony i ustalającą obszar gruntów objętych zobowiązaniem o pow.49,05 ha. W stanach faktycznych przedmiotowych spraw skarżący, wnioskami z 14 maja 2018 r., skorygowanymi 18 czerwca 2018 r., wystąpił o przyznanie mu płatności bezpośrednich oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 r., do wskazanych we wnioskach działek ewidencyjnych, których powierzchnia, w przypadku działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich wyniosła 100,52 ha, a płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 51,41 ha. Do płatności bezpośrednich skarżący zadeklarował działkę A, obejmującą działki ewidencyjne o nr: 582/3, 585/1, 2155/1, 2155/2 i 2155/3. Do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej działkę A1 o numerze ewidencyjnym 2155/3. Z treści złożonych wniosków o przyznanie płatności wynikało, że objęte nimi nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa, a skarżący dzierżawił je od Agencji Nieruchomości Rolnych. Organ I instancji, w sierpniu 2018 r. pozyskał informację, że umowa dzierżawy wskazanych wyżej nieruchomości, z dnia 31 sierpnia 1994 r., została rozwiązana przez wydzierżawiającego w trybie natychmiastowym, a termin zwrotu nieruchomości został wyznaczony na 7 listopada 2016 r. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARMiR wezwał skarżącego do wskazania tytułu prawnego do nieruchomości – działek, objętych złożonymi przez niego wnioskami, na dzień 31 maja 2018 r. Skarżący, ustosunkowując się do przedmiotowych wezwań, podkreślił, że wypowiedzenie umowy dzierżawy nieruchomości, wskazanych w jego wnioskach, przez Agencję Nieruchomości Rolnych było jego zdaniem nieskuteczne, a spór co do tej kwestii toczy się przed sądami powszechnymi. Mając na uwadze powyższe oraz okoliczności przedmiotowych spraw, organy stanęły na stanowisku, że choć skarżący prawdopodobnie znajdował się w posiadaniu działek zgłoszonych do płatności, to na dzień 31 maja 2018 r. nie posiadał tytułu prawnego do władania nimi. Przyznanie płatności do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa jest zaś uzależnione właśnie od posiadania tego tytułu, co wynika z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm., zwanej dalej u.p.b.) i art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 217 z późn. zm. zwanej dalej: u.w.r.o.w.). W niniejszym przypadku skarżący nie legitymował się tego rodzaju tytułem prawnym, dlatego też odmówiono mu przyznania wszystkich wnioskowanych płatności, w uwagi właśnie na tę okoliczność. W skargach na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR skarżącym wystąpił o ich uchylenie, podobnie jak i uchylenie poprzedzających je decyzji organu I instancji i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia. Oprócz tego zwrócił się również o zawieszenie postępowań sądowych z uwagi na to, że rozstrzygnięcie tych spraw, w jego ocenie, zależy od wyniku innego toczącego się postępowania (przed sądem powszechnym). Przedstawiając zarzuty wobec zaskarżonych decyzji autor skarg ponownie podkreślił, że skuteczność wypowiedzenia mu umowy dzierżawy nieruchomości jest sporna. Tak więc, jego zdaniem, uznać należy, że działki są nadal przez niego użytkowane i jej powierzchnie powinny zostać uwzględnione do płatności. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR, w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Spór pomiędzy organem a skarżącym na gruncie przedmiotowych spraw, dotyczących płatności w ramach wsparcia bezpośredniego i płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 r., sprowadza się w istocie do jednej kwestii, jaką stanowi spełnienie ocena spełnienia przez skarżącego jednej z przesłanek uzyskania tego rodzaju wsparcia, tj. posiadanie tytułu prawnego do zgłoszonych do płatności nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa. W niniejszych sprawach brak u skarżącego tytułu prawnego do zgłoszonych do płatności nieruchomości stanowił bezpośrednią przyczynę odmowy uwzględnienia jego wniosków. Obie strony postępowania sądowego są zgodne co do tego, że w przypadku wystąpienia o przyznanie płatności do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, producent rolny musi posiadać tytuł prawny do władania nimi. Wynika to zresztą w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z regulacji art. 18 ust. 4 u.p.b. i art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w. Skarżący i organ prezentują jednakże odmienne i przeciwstawne stanowiska, jeżeli chodzi o spełnienie tych przesłanek przez wnioskodawcę, na gruncie niniejszych spraw. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR twierdzi bowiem, że na skutek złożenia oświadczenia przez wydzierżawiającego nieruchomości o rozwiązaniu umowy dzierżawy, na podstawie jednostronnego oświadczenia, do czego uprawniały go, w określonych warunkach postanowienia § 17 ust. 3 umowy dzierżawy z 31 sierpnia 1994 r., skarżący utracił tytuł prawny do nieruchomości jeszcze w 2016 r., a więc przed 31 maja 2018 r., która to data jest decydująca dla oceny spełnienia przesłanki uzyskania płatności, których dotyczą przedmiotowe sprawy. Skarżący natomiast, choć nie kwestionuje zapisów umowy, dających uprawnienie wydzierżawiającemu do jednostronnego rozwiązania umowy podnosi, że nie zostały spełnione przesłanki, od których zostało uzależnione skorzystanie przez wydzierżawiającego z tego rodzaju uprawnienia. Wobec tego, jego zdaniem, oświadczenie tego rodzaju nie wywarło skutków prawnych, a w tej sytuacji nie sposób jest mówić o tym, że na dzień 31 maja 2018 r. nie dysponował tytułem do gruntów zgłoszonych do obu rodzajów płatności. W trakcie prowadzonych postępowań administracyjnych skarżący wskazywał, że przed sądami powszechnymi toczą się postępowania, których przedmiotem jest między innymi ocena skuteczności złożonego przez wydzierżawiającego oświadczenia o rozwiązaniu umowy dzierżawy, nie sprecyzował jednak czego te postępowania dotyczą (jaki jest przedmiot powództwa) i na jakim etapie się znajdują. Podał jednie, że sprawa przed Sądem Rejonowym w [...], prowadzona jest pod sygnaturą [...], a przed Sądem Rejonowym w [...], pod sygn. [...]. Odnosząc się do głównego przedmiotu sporu pomiędzy stronami, na wstępie należy zaznaczyć, że w okolicznościach obu spraw, wbrew twierdzeniom skargi, brak jest podstaw do przyjęcia, że spory toczone przez skarżącego z wydzierżawiającym, przed sądami powszechnymi, stanowią zagadnienia wstępne w niniejszych przypadkach. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że rozpatrzenie przedmiotowych spraw i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sądów (art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.).). Jak to już wyżej stwierdzono, oceniając zasadność wniosków o przyznanie płatności organ zobligowany był do rozważenia spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie tego rodzaju wsparcia. Jedną z nich, kluczową na gruncie przedmiotowych spraw, jest posiadanie tytułu prawnego do objętych wnioskami gruntów, należących do Skarbu Państwa. Do dokonania oceny spełnienia między innymi tej przesłanki we własnym zakresie organ był nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany. Nie zachodziły też jakiekolwiek podstawy do przyjęcia, że w tym wypadku, w odniesieniu do tego zagadnienia, występowała wyłączna właściwość innego organu lub sądu, który to jako jedyny był władny do wydania rozstrzygnięcia kwestii tytułu prawnego. Organy obu instancji rozstrzygające przedmiotowe sprawy, w trakcie trwania postępowań, uzyskały z urzędu informację o rozwiązaniu umowy dzierżawy gruntów przez skarżącego, a także pozyskały treść umowy, która w § 17 ust. 3 zawierała postanowienia, zgodnie z którymi wydzierżawiający był uprawniony do jej rozwiązania, na podstawie jednostronnego oświadczenia woli, w sytuacji, w której dzierżawca (skarżący) nie wykonuje nałożonych umową na niego obowiązków, między innymi w zakresie regulacji obowiązków publicznoprawnych, czy też odda, bez zgody wydzierżawiającego, część nieruchomości we władanie osób trzecich. W tej sytuacji prawidłowo wezwano skarżącego do wskazania jego tytułu prawnego do władania nieruchomościami, których grunty zgłosił do płatności. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie skarżący oświadczył jedynie, że swój tytuł prawny wywodzi z umowy dzierżawy gruntów, której rozwiązania nie uznaje za skuteczne. Odnosząc się do głównego przedmiotu sporu pomiędzy stronami rację należy przyznać organom, że na dzień 31 maja 2018 r., skarżący nie dysponował tytułem prawnym do zgłoszonych do płatności gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawo do jednostronnego rozwiązania od umowy dzierżawy, zostało w jej postanowieniach zastrzeżone na rzecz wydzierżawiającego (§ 17 ust. 3 umowy), który z tego prawa skorzystał. Faktu złożenia tego rodzaju oświadczenia nie kwestionuje nawet skarżący, podważając jedynie jego skuteczność. Zamieszczenie w postanowieniach umowy cywilnoprawnej postanowień kreujących uprawnienie jednej z jej stron do rozwiązania przedmiotowej umowy, na mocy jednostronnego oświadczenia woli jednej ze stron, mieści się w ramach swobody kontraktowania i jako takie jest dopuszczalne i wywołuje skutki prawne. Skorzystanie z tego prawa nie jest też uzależnione od zachowania szczególnej formy czy też wydania w tym przedmiocie konstytutywnego rozstrzygnięcia przez jakikolwiek organ lub sąd. Wprawdzie nie sposób jest zaprzeczyć, że skarżący może kwestionować zarówno skuteczność, jak i zasadność skorzystania przez wydzierżawiającego z przyznanego mu umową uprawnienia, jednakże zwłaszcza w tym drugim przypadku, nie sposób jest stwierdzić, że ostateczna ocena zasadności jego twierdzeń przez właściwy sąd powszechny, determinuje możliwość weryfikacji przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki, w postaci posiadania tytułu prawnego do gruntów. Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.) oświadczenie woli jest skuteczne z chwilą dotarcia do osoby której jest składane. W okolicznościach niniejszych spraw oświadczenie o rozwiązaniu przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów zostało bez wątpienia złożone skarżącemu, co miało miejsce jeszcze w 2016 r., wobec czego organy zasadnie przyjęły, że na dzień 31 maja 2018 r. skarżący nie dysponował do nich tytułem prawnym, co było jednym z warunków uzyskania płatności. Jak to już wyżej stwierdzono, na żadnym z etapów postepowań nie wskazał on czego w istocie dotyczą sprawy, toczące się z jego udziałem przed sądami powszechnymi, na które się powołuje. Jedynie na podstawie szczątkowej argumentacji przytoczonej w składanych przez niego pismach procesowych można wnioskować, że przynajmniej jedna z nich może dotyczyć wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntów, jednakże na tej podstawie nie można przyjąć że okoliczność ta może stanowić zagadnienie wstępne, na gruncie przedmiotowych spraw. Wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntów jest bowiem pochodną uprzedniego rozwiązania umowy i determinowane jest jeszcze innymi przesłankami, których treść i znaczenie wykraczają poza granice przedmiotowe niniejszych spraw. Zawieszając postępowanie administracyjne, z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, posiadającego na jego gruncie kluczowe znaczenie, wymaga przede wszystkim jego zdefiniowania i powiązania jego znaczenia z przesłankami rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W niniejszym przypadku warunek ten nie został jednak spełniony, wobec tego twierdzenia skarżącego w tym przedmiocie uznać należy za bezpodstawne. Na tym etapie postępowania nie można wprawdzie w sposób kategoryczny wykluczyć, chociażby potencjalnego stwierdzenia nieważności oświadczenia wydzierżawiającego o rozwiązaniu umowy ze skarżącym, jednakżem obecnie brak jest do tego jakichkolwiek podstaw. W sytuacji jednak gdyby do takiej sytuacji rzeczywiście doszło, skarżący będzie mógł wystąpić z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie, w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzje. Na marginesie dodać jedynie należy, że zgodnie z oświadczeniem skarżącego, z 8 kwietnia 2019 r., znajdującym się w aktach sprawy, dysponował on tytułem prawnym do gruntów, na dzień 31 maja 2016 r., a nie jak wymagają tego przepisy u.p.b. i u.w.r.o.w. 31 maja 2018 r. Poza tym, w sprawie mamy do czynienia z utratą tytułu prawnego do gruntów na skutek, wprawdzie jednostronnego, ale jednak rozwiązania umowy, a nie odstąpienia od niej. W tej sytuacji nie sposób jest przenosić na jej grunt wprost skutków związanych z odstąpieniem, której to różnicy skarżący nie dostrzega. Mając więc na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) oddalił skargi.