II SA/Kr 751/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. W. kwotę 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 października 2018 r. Inwestor E. W. złożyła w organie wniosek o udzieleni pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi gazu, wody, kanalizacji, ENN, wentylacji mechanicznej i c.o. wraz z instalacjami wewnętrznymi na dz. ewid. [...] w Krakowie. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r. ([...]), na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, 1276) oraz na podstawie art. 123 kpa Prezydent Miasta Krakowa nałożył na inwestora - E. W. obowiązek usunięcia, w terminie 2 tygodnia od otrzymania postanowienia do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego. Organ wskazał, że dla działki nr [...] obr. [...], objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina-Południe", zatwierdzony Uchwałą Nr CXIII/1159/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. ustala trzy rodzaje przeznaczenia terenu; 9 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, 12 ZO - tereny "naturalnej" zieleni nieurządzonej tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne, l ZO(o) tereny odbudowy biologicznej cieków wodnych tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne - towarzyszące ciekom wodnym. Wskaźniki zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej należy obliczać dla terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji, lecz pomniejszonego o obszar 12 ZO oraz l ZO(o) (którego przeznaczeniem nie jest zabudowa mieszkaniowa) zgodnie z literalnym brzmieniem zapisów w części tekstowej planu. Nadto organ wskazał inne braki i niejasności projektu, które należy uzupełnić. W dniu 12 grudnia 2018 r. E. W. przedstawiła wyjaśnienie dotyczące wszystkich wymaganiach zawartych w postanowienia z dnia 27 listopada 208 r. i oświadczyła, że projekt został poprawiony stosownie do tych wymagań, z wyjątkiem wskaźników zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Zaprezentowała swoją ocenę wskazując, że zawarte w projekcie wyliczenie wskaźników zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podała też, że projektowane schody znajdują się w całości na terenie 9MN, a na terenie 12 ZO projektuje się jedynie dojście do budynku, co pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu. Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 32, art. 33 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276) Prezydent Miasta Krakowa odmówił inwestorowi E. W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: gazu, wody, kanalizacji, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej i C.O. wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce: gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej oraz utwardzenie terenu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. Według organu przedłożone rozwiązania projektowe budzą wątpliwości co do zgodności z planem miejscowym w zakresie podstawowych parametrów projektowanego zamierzenia tj.: wskaźnika powierzchni zabudowanej oraz wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnej. Zgodnie z §10 ust. 3 pkt 3.1) lit. l oraz §10 ust. 3 pkt 3. 2) lit. f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego - dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia MN ustalono na poziomie minimalnym 70%, a wskaźnik powierzchni zabudowanej dla terenów MN na poziomie maksymalnym 0,2 dla nowej zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem z przedstawionego projektu wynika, iż dla dokonania obliczeń dopuszczalnych parametrów zabudowy na działce inwestycyjnej, projektant uwzględnił łączną powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 2623 m2 wliczając tym samym fragmenty terenu z przeznaczeniem 12 ZO oraz l ZO(o). W §10 ust. 3 pkt 3.1) lit. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sidzina-Południe" ustala się, iż rozliczenie wskaźnika powierzchni biologicznej odbywać powinno się w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 12 tj. definicję działki budowlanej. Zgodnie zaś z tym przepisem przez działkę budowlaną "należy rozumieć wydzieloną część gruntu spełniającą łącznie następujące warunki: a) położenie w terenie przeznaczonym w ustaleniach planu pod zabudowę, b) wielkość zgodną z ustaleniami planu, c) dostęp do drogi publicznej w sposób bezpośredni łub poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowioną służebność dojazdu – zgodnie z przepisami odrębnymi, d) możliwość realizacji inwestycji (zamierzenia budowlanego) zgodnie z przepisami odrębnymi". Zgodnie z powyższą definicją, za działkę budowlaną uznaje się tę część gruntu, która jest przeznaczona w ustaleniach planu pod zabudowę. Pod zabudowę przeznaczona jest część działki inwestora nr [...] o oznaczeniu 9MN i w odniesieniu do niej należy rozliczyć wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy. Wątpliwości organu wzbudziła również kwestia zaprojektowania schodów na części działki w planie przeznaczonej pod tereny "naturalnej" zieleni nieurządzonej, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne (ZO). Na projekcie zagospodarowania terenu projektant zaznaczył, że na terenie 12ZO projektuje się taras, a z rysunków elewacji projektowanego budynku wynika, że do elewacji południowo wschodniej projektuje się schody zlokalizowane na terenie przeznaczenia 12ZO. Tymczasem na terenach przeznaczenia 12ZO zgodnie ustaleniami miejscowego planu przestrzennego "Sidzina-Południe" obowiązuje zakaz lokalizowania nowej zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. W.. Zdaniem odwołującej się wskaźniki ustalone zostały dla działek budowlanych położonych w terenach MN, a nie dla terenów MN. Z treści nakazu z §10 ust. 3 lit. l, dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej, jak i z treści zakazu z §10 ust.3 lit. f, dotyczącego wartości wskaźnika powierzchni zabudowanej wynika bowiem, że parametry te należy odnieść do sposobu zagospodarowania/zabudowy działki budowlanej, a nie terenu. Odwołująca się nie zgodziła się również z definicją działki budowlanej, przedstawioną przez organ. Wskazała, że jeżeli wydzielona geodezyjnie działka nr [...] położona jest (częściowo) w terenie MN, jest wielkości 2623m2 (więcej niż 1000 m2), posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...] oraz ma możliwość realizacji inwestycji, to znaczy, że tą działkę należy uznać za działkę budowlaną. Nie oznacza to, że na całej powierzchni działki możliwa jest realizacja inwestycji pod nazwą budowa budynku mieszkalnego, gdyż zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwość taka ograniczona jest wyłącznie do terenu MN. Pozostała część działki budowlanej nr [...] może stanowić jedynie teren biologicznie czynny z możliwością realizacji dojść i dojazdów. Zgodnie więc z literalnym brzmieniem §10 ust.3 wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej należy liczyć w odniesieniu do całej powierzchni działki nr [...]. Podkreśliła, że również definicje wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej przedstawione w planie w §3 ust.1 pkt 11 i 12. nakazują liczyć wskaźniki w odniesieniu do: "(...) powierzchni gruntu objętej projektem zagospodarowania działki lub gruntu objętego inwestycją". Gdyby zatem działka budowlana, zgodnie ze stwierdzeniem organu, była wyłącznie terenem przeznaczonym pod zabudowę, to projekt domu posiadający dojazd i dojście po terenie ZO wymagałby dwóch odrębnych projektów zagospodarowania, jednego dla terenu MN a drugiego dla terenu ZO. Odnosząc się do wątpliwości organu dotyczących projektowanego tarasu/balkonu podniosła, że wątpliwości te nie zostały podniesione w postanowieniu z dnia 27 listopada 2018 r. Wyjaśniła przy tym, że projektowany fragment tarasu/balkonu jest nadwieszonym elementem drewnianym, wysuniętym poza lico ściany budynku i znajduje się co najmniej 140 centymetrów ponad poziomem gruntu, który pozostanie powierzchnią biologicznie czynną. Według odwołującej się nie ma również podstaw do przyjmowania tezy, że ład przestrzenny, którego funkcją są linie rozgraniczające i linie zabudowy określać mają elementy architektoniczne budynku takie jak balkony, okapy, schody zewnętrzne czy gzymsy. W przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego linia rozgraniczająca nie została zdefiniowana, natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona została, jako linia, poza którą nie można sytuować budynków. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r. ([...]), na podstawie art. 1 38 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 ze zm.) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, w szczególności, co do sposobu wyliczenia wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Dodał, że dla terenów o symbolu 12ZO, 1ZO(o) i 3KD(L) wyżej opisane wskaźniki nie zostały określone, a w terenach 12ZO, 1ZO(o) zakazano lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, czyli powierzchni tych terenów nie można uwzględniać w obliczeniach wskaźników zabudowy. W terenach o symbolu 12ZO (zieleni naturalnej), dopuszczalne jest natomiast wykonanie dojść pieszych, dojazdów a także obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej z wyłączeniem obiektów znacząco oddziałujących na środowisko. Ponieważ powierzchnia zabudowy wynosi 105 m2 a jedynie dla około 1/10 powierzchni działki nr [...] określony został wskaźnik zabudowy, zatem uwzględnienie do obliczenia parametru zainwestowania całej powierzchni terenu inwestycji (2623 m2 działki nr [...]) zamiast powierzchni zlokalizowanej w obrębie terenu przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną 9MN świadczy, że dopuszczalny wskaźnik powierzchni zainwestowania został przekroczony. Nie wykazano także spełnienia wymagań dotyczących powierzchni biologicznie czynnej. Dodatkowo wyjaśnić należy, że działka nr [...] nie jest w całości działką budowlaną, pomimo że jej część położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę i ma w sposób bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Kwestionowana decyzja jest wiec prawidłowa z powodu potwierdzenia niezgodności inwestycji z ustaleniami określonymi w § 10 ust. 3 pkt 1 lit l i pkt 2 lit f mpzp "Sidzina-Południe" obowiązującego dla terenu objętego inwestycją. Na powyższą decyzje E. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 kpa, art. 15 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 7a kpa. - art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez brak wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przesłanek do jej wydania, z uwagi na błędną wykładnię następujących przepisów: § 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 10 ust. 3 pkt 1 lit. l oraz § 10 ust. 3 pkt 2 f uchwały nr CXIII/1159/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina – Południe oraz art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła dotychczas prezentowane stanowisko co do zgodności wyliczeń wskaźników z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła, że działka [...] jest działką dużą (2623m2), której zarówno kształt, dostęp do drogi publicznej, jak i przede wszystkim teren oznaczony jako MN jaki znajduje się w jej części pozwala ją zakwalifikować jako działkę budowlaną (z możliwością budowy obiektów kubaturowych jedynie na części budowlanej). Natomiast obliczanie wskaźników dotyczących powierzchni biologicznie czynnej, jak również powierzchni zabudowy winno odnosić się do całej działki, na której w większej części znajdują się tereny ZO. Gdyby uchwałodawca chciał inaczej definiować termin działki budowlanej, to wskazałby w planie miejscowym, że działką budowlaną jest jedynie teren, na którym znajduje się 100% terenu pod budownictwo. Ponadto inaczej zostałby opisany sposób obliczenia wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, tj. wskazano by w § 10 ust. 3 pkt 1 lit. l mpzp, iż: minimalna wartość powierzchni biologicznie czynnej winna wynieść 70 % terenu budowlanego (MN), a nie jak wskazano w mpzp - działki budowlanej, podobnie rzecz się ma ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Podała też, że w analogicznych sprawach, rozstrzyganych na podstawie tego samego planu miejscowego, inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę, a wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźniki zabudowy były liczone od całej działki, a nie jedynie jej części znajdującej się w terenach MN. (np. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 listopada 2008 r. nr [...]). Jak podała, powyższe ma istotne znaczenie, bowiem organy administracji winny orzekać zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli wyrażoną w art. 8 kpa. Strona skarżąca podniosła również, że zgodnie z przepisem art. 7 a kpa (po nowelizacji) we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Dlatego jeżeli nawet powstały wątpliwości, co do sposobu obliczania wskaźników powierzchni biologicznie czynnej oraz intensywności zabudowy, to organy wydające rozstrzygnięcia w tej sprawie są zobowiązane stosować zasadę przyjaznej interpretacji prawa, a zatem trudne do rozstrzygnięcia kwestie winny być interpretowane na korzyść inwestorów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Powodem, dla którego odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. W. pozwolenia na budowę było przyjęte przez organy założenie, że wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej muszą być liczone w odniesieniu do powierzchni tej tylko części działki nr [...] objętej projektem zagospodarowania terenu, który znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Sidzina-Południe" symbolem 9MN. Zgodnie z przepisami tego planu wskaźnik powierzchni zabudowy to stosunek powierzchni wszystkich budynków lokalizowanych na działce lub powierzchni gruntu objętej inwestycją, do powierzchni gruntu objętej projektem zagospodarowania działki lub gruntu objętego inwestycją. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej zaś to udział takiej powierzchni w powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki lub gruntu objętego inwestycją. Działką budowlaną zaś jest wydzielona część gruntu położona w terenie przeznaczonym pod zabudowę, posiada wielkość zgodną z wymaganiami planu, ma dostęp do drogi publicznej i nadaje się do zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 3 ust. 1 pkt 11, 12 i 13 planu). W przekonaniu Sądu rozpoznającego sprawę, zaprezentowana przez skarżącą wykładnia cytowanych wyżej przepisów jest prawidłowa. Działka nr [...] została w całości objęta projektem zagospodarowania terenu, jej część znajduje się w obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę i na tej właśnie części zabudowę zaprojektowano. Działka ta spełnia też pozostałe wymagania dla działki budowlanej. Rzeczywiście, jak wskazuje to skarżąca, przepis § 3 ust. 1 pkt 13 planu nie przewiduje, aby wymóg dla działki budowlanej spełniała tylko ta, która w całości jest położona w obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę. Ustalenia planu zawarte w § 10 dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej m.in. w terenie 9MN, odnoszą się zaś do "zabudowy działki budowlanej" (§ 10 ust. 2 3 punkt 1l i punkt 2f), a nie mieszczącego się w jej granicach "terenu budowlanego". W konsekwencji przyjęty przez organy sposób liczenia wskaźników ocenić należy jako wadliwy. Treść cytowanych przepisów planu nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby powierzchnię zabudowy odnosić do powierzchni całej działki objętej projektem zagospodarowania terenu, a nie tylko do tej jej części, która pod zabudowę jest przeznaczona. Jedynym warunkiem jest tylko to, aby projektowana zabudowa w takiej części się mieściła. Podkreślić należy, że taka wykładnia przepisów planu odpowiada domniemaniu zgodności planu z prawem. Uwaga ta związana jest z faktem, że przy przyjętych przez organy założeniach budowa domu jednorodzinnego o przeciętnych gabarytach w terenie przeznaczonym właśnie pod tylko taką zabudowę nie byłaby możliwa. Organ odwoławczy szacuje bowiem, że powierzchnia tego terenu wynosiłaby ok.260 m2 . W takiej sytuacji zaś aktualne mogłoby stać się pytanie o uzasadnienie dla przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] na różne cele, ale z założeniem wykluczenia możliwości realizacji jednego z nich, i to dla właściciela najistotniejszego. Stwierdzić ostatecznie należy, że zaskarżona decyzja (jak i decyzja organu pierwszej instancji) wydana została z istotnym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U.2019/1186). W ponownym postępowaniu organy uwzględnią wyżej przedstawiony pogląd prawny i w sposób miarodajny i niewątpliwy ocenią, czy w pozostałym zakresie projekt budowlany wymaga poprawek czy uzupełnień. W szczególności zaś chodzi tu o usytuowanie schodów i tarasu, co do których organ pierwszej instancji powziął "wątpliwości". Mając powyższe na względzie uchylono zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.2018/1302). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.