I SA/Sz 204/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: "Kierownik ARiMR") z [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania A. K. (dalej: "strona", "skarżąca") płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016 z sankcjami. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096); dalej: "k.p.a.", art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627); dalej: "ustawa o wspieraniu", § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364); dalej: "rozporządzenie ONW", art. 4, art. 19a ust. 1 i 4, rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48); dalej: "rozporządzenie 640/2014, art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013r., s. 549); dalej: "rozporządzenie 1306/2013". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że strona złożyła do Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Z. wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (tzw. płatności ONW) na 2016 r., w treści którego zadeklarowała do płatności 6 działek rolnych o łącznej powierzchni 77,98 ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (gmina O. , obręb N. W.) i nr [...] (gmina O. , obręb Ś.). 21 lipca 2016 r. wpłynęło pismo wnioskodawczyni, z którego wynika, że grunty rolne posadowione na działce ewidencyjnej nr [...] obręb N. W., gmina O., są zajęte przez osoby trzecie jako pastwisko, co jest to działaniem bezprawnym, ponieważ strona posiada ważną umowę dzierżawy, która pozwala jej na skuteczne korzystanie z gruntów rolnych w celach rolniczych. 5 września 2016 r. wpłynęło kolejne pismo strony, w którym poinformowała ona o wycofaniu wniosku w zakresie rolnictwa ekologicznego. Ponadto, podczas weryfikacji wniosku stwierdzono, że przedmiotowe działki zostały zadeklarowane przez innego producenta. Kierownik Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Z. wydał [...] czerwca 2017 r. decyzję o odmowie przyznania płatności ONW z sankcjami. Decyzją z [...] października 2017 r. Dyrektor ARiMR uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania płatności ONW z sankcjami. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Dyrektor ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wymienioną decyzją z [...] września 2018 r. Kierownik ARiMR odmówił stronie przyznania płatności ONW z sankcjami. Zaskarżona decyzją z [...] stycznia 2020 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że 16 maja 2011 r. strona zawarła umowę dzierżawy z M. S., w ramach której wydzierżawiła działki [...] oraz [...] na okres piętnastu lat licząc od 30 marca 2011 r. W 2015 r. M. S. zaczął wkraczać na grunty wydzierżawione stronie. Pismem z 30 lipca 2015 r. wypowiedział umowę dzierżawy "w trybie natychmiastowym". Strona złożyła do Sądu Rejonowego w D. P. pozew o ustalenie m.in. istnienia pomiędzy stronami umowy dzierżawy Repertorium A numer [...]. [...] października 2016 r. Sąd Rejonowy w K. V Wydział Gospodarczy oddalił powództwo o ustalenie (wyrok o sygn. akt V GC [...]). [...] kwietnia 2017 r. Sąd Okręgowy w K. VI Wydział Gospodarczy utrzymał ww. wyrok w mocy (sygn. akt VI Ga [...]). Zdaniem organu, strona od 30 lipca 2015 r. posiadała wystarczającą wiedzę i podejrzenia, które okazały się słuszne (wypasanie oraz koszenie w 2016 r. przez M. S.), że użytkowanie gruntów w sposób dowolny i niezakłócony w kolejnym roku może być niemożliwe do zrealizowania. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że wtargnięcie na działki zgłoszone przez stronę do płatności nie stanowiło siły wyższej, nie było zdarzeniem nadzwyczajnym i nieprzewidywalnym, którego następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności, czego nie zmienia okoliczność zapłaty czynszu dzierżawnego za 2016 r. właścicielowi gruntów. Podnoszone przez stronę argumenty co do wystąpienia ww. okoliczności mogły zostać uznane w 2015 r., gdyż do tego czasu strona nie mogła przewidzieć, że zostanie podjęta próba wypowiedzenia umowy dzierżawy. Organ podkreślił, że jednym z warunków otrzymania płatności bezpośrednich jest posiadanie działek rolnych o określonej powierzchni, przy czym posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne ich użytkowanie. Strona zwróciła uwagę na orzeczenie zapadłe w związku z wniesionym przez nią powództwem, tj. prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. V Wydział Gospodarczy z [...] lutego 2019 r. sygn. akt V GC [...] zakazujący M. S. naruszania posiadania przez stronę nieruchomości obejmujących działkę [...] oraz 1 poprzez wykonywanie przez pozwanego okresowego wypasu zwierząt oraz wykaszania traw na ww. działkach. Strona jednocześnie wskazała, powołując się na art. 345 Kodeksu cywilnego, iż posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. Dyrektor ARiMR zwrócił jednak uwagę, że cywilistyczne pojęcie posiadania nie w pełni pokrywa się zakresowo z pojęciem rolniczego użytkowania gruntu, niezbędnego dla uzyskania płatności obszarowych za dany rok. Tymczasem strona, chroniąc swoje posiadanie w rozumieniu Kodeksu cywilnego, nie wykazała, iż w 2016 r. użytkowała sporne działki. Nie zanegowała również stwierdzenia przez organ I instancji braku użytkowania gruntów, wskazując przy tym na brak możliwości prowadzenia na deklarowanych działkach działalności rolniczej. Ponadto w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono, iż M. S. wypasał w 2016 r. bydło i konie, przez co strona nie zebrała siana oraz nie miała możliwości wykazania, że dokonała skoszenia i zebrania. W związku z powyższym Dyrektor ARiMR potwierdził prawidłowość wyliczeń odnośnie do płatności dokonanych przez Kierownika ARiMR: Stawka płatności ONW strefa nizinna I do 1 ha w 2016 r. wynosiła 179 zł. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 77,98 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła 0,00 ha. Płatność została odmówiona i naliczono karę administracyjną w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonych przez stronę naruszeń w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Strona reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła decyzję Dyrektora ARiMR w całości, zarzucając: 1. Obrazę art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki siły wyższej zobowiązujące organ do ich zastosowania; 2. Obrazę art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wynikającym z braku wyczerpującego wyjaśnienia zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzącego do braku w zaskarżonej decyzji oceny pisma strony z 21 lipca 2016 r. informującego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o wystąpieniu przesłanki siły wyższej uniemożliwiającej realizację przez rolnika uprawy ze względu na nieuprawnioną ingerencję osób trzecich na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie na rzecz skarżącej od Dyrektora ARiMR zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skargę należało uznać za zasadną. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny złożonego przez skarżącą do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oświadczenia z dnia 21 lipca 2016 r., w którym strona informuje organ o fakcie uniemożliwiającym prowadzenie na dzierżawionych działkach (nr [...] obręb N. W., gmina O. oraz nr [...] obręb Ś., gmina O.) działalności rolniczej ze względu na fakt wypasania tam zwierząt przez innego rolnika. W ocenie skarżącej, powyższa okoliczność powinna być przedmiotem oceny organu w zakresie wystąpienia przesłanek siły wyższej. Zdaniem organu natomiast wtargnięcie na działki zgłoszone przez stronę do płatności nie było nadzwyczajne i nieprzewidywalne, ani też nie była to okoliczność której następstw nie można było uniknąć przy zachowaniu należytej staranności. Z akt sprawy wynika, że właścicielem spornych gruntów jest M. S., zaś strona jest ich dzierżawcą. W dacie 16 maja 2011 r. strona zawarła umowę dzierżawy z M. S., w ramach których wydzierżawiła działki nr [...] oraz [...] na okres od piętnastu lat licząc od 30 marca 2011 r. do 30 marca 2026 r. (Akt Notarialny umowa dzierżawy Repertorium A numer [...]). W wyniku wystąpienia sporu pomiędzy M. S., a stroną, w roku 2015 M. S. zaczął wkraczać na grunty wydzierżawione stronie. A następnie, pismem z dnia 30 lipca 2015 r. wypowiedział stronie umowę dzierżawy "w trybie natychmiastowym" oraz wezwał do zapłaty. Organy ARiMR, w związku z prowadzonymi sprawami strony za rok 2015, (sygnatury sądowe I SA/Sz 295/20 i I SA/Sz 296/20) posiadają wiedzę na temat działań M. S. podjętych w celu wyeliminowania zawartych umów dzierżawy oraz konfliktu związanego z rolniczym użytkowaniem deklarowanych działek. Zdaniem organu II instancji, właśnie z tych względów wtargnięcie na działki zgłoszone przez stronę do płatności nie było nadzwyczajne i nieprzewidywalne, a jego następstw można było uniknąć przy zachowaniu należytej staranności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska organu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Powyższy katalog zdarzeń, które mogą stanowić w danym przypadku działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne, jest niewątpliwie katalogiem otwartym. Oznacza to, możliwość uznania przez właściwy organ, w wyniku indywidualnego rozpatrzenia danej sprawy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów występujących w sprawie, innego zdarzenia za przypadek działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Pojęcie siły wyższej należy rozumieć jako nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności. Ustalenie czy dana sytuacja jest siłą wyższą czy nie zależy od tego w jakich konkretnych okolicznościach doszło do danego zdarzenia, a więc czy w tych okolicznościach to zdarzenie było nadzwyczajne i nieprzewidywalne, niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje i którego następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności. Aby ustalić, że dane zdarzenie jest siłą wyższą muszą być spełnione łącznie wszystkie powyższe przesłanki. W ocenie Sądu, posiadaczem zależnym przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] na dzień 31 maja 2016 r., uprawnionym do uzyskania środków pomocowych - płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami była skarżąca, która będąc ich dzierżawcą użytkowała je rolniczo od 2011 r. Bezsporne jest przy tym, że M. S. jako właściciel działek numer [...] i nr [...], wydzierżawił te działki stronie na okres 15 lat licząc od dnia 30 marca 2011 r. do 30 marca 2026 r., co wynika wprost z umowy dzierżawy. Mimo skierowania przez M. S. do strony pisma z 30 lipca 2015 r. wypowiadającego tę umowę, nie została ona skutecznie wypowiedziana. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w K. z [...] lutego 2019 r., sygn. akt V GC [...], zakazującego pozwanemu (M. S.) naruszania posiadania nieruchomości skarżącej, ww. nie spełnił warunków natychmiastowego wypowiedzenia umowy dzierżawy, bowiem jedyną ustawowo uregulowaną przyczyną takiego wypowiedzenia umowy dzierżawy zawartej na czas oznaczony z czynszem płatnym co roku, jest trzymiesięczna zaległość w płatności czynszu pod warunkiem wezwania dzierżawcy do zapłaty i udzielenia mu dodatkowego miesięcznego terminu do zapłaty (art. 703 k.c.). Z umowy dzierżawy zawartej pomiędzy właścicielem gruntów a dzierżawcą (stroną) nie wynikają inne przyczyny, z powodu których można by tę umowę wypowiedzieć ze skutkiem natychmiastowym. M. S. bezprawnie zatem w roku 2016 naruszał posiadanie przez skarżącą spornych nieruchomości, mające podstawę prawną w umowie dzierżawy z 2011 r. Zdaniem Sądu, te bezprawne czyny M. S. należy zakwalifikować jako nadzwyczajne okoliczności, którym skarżąca, nawet przy zachowaniu należytej staranności, nie mogła zapobiec. Nota bena organ nie wskazuje, jakie czynności strona powinna podjąć celem uniknięcia czynów bezprawnych właściciela gruntów. Nie sposób zgodzić się z organem, że strona składając w roku 2016 kolejne wnioski o przyznanie płatności mogła przewidzieć, że M. S. w dalszym ciągu będzie wchodził na deklarowane przez nią działki i będzie je rolniczo użytkował, czego konsekwencją winno być wycofanie wniosków. Nie sposób bowiem oczekiwać od skarżącej rezygnacji z wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań, a także swoich uprawnień, na skutek przypuszczeń dotyczących możliwości sprzecznego z prawem zachowania osób trzecich. Nie budzi wątpliwości, że M. S. wkroczył na działki dzierżawione przez stronę w 2015 r., dokonując m.in. wypasania zwierząt i koszenia traw i takie działania podejmował też w latach 2016-2017, co wynika także z ww. prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w K., to jednak – jak wskazano powyżej - nie oznacza przejęcia tych działek w posiadanie w miejsce dzierżawcy. Zgodzić należy się z organem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne ich użytkowanie. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wystarcza być zatem posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego ale należy je również rolniczo użytkować. Niemniej, w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, to posiadanie w powyższym znaczeniu zostaje zawsze przerwane lub zakłócone, a zatem argumentacja organu na okoliczność nieużytkowania rolniczego gruntu na skutek wtargnięcia na ten grunt innej osoby nie może mieć znaczenia rozstrzygającego w przedmiotowej sprawie. Podobnie przecież nie można mówić o rolniczym użytkowaniu gruntu w przypadku zaistnienia innych nadzwyczajnych okoliczności, jak np. śmierci rolnika czy wywłaszczenie z nieruchomości. W świetle znanego organowi konfliktu istniejącego między M. S. i skarżącą nie sposób też przyjąć, że pismo informujące organ o wtargnięciu osoby trzeciej na grunt, uzupełnione materiałem fotograficznym jest niewystarczające do przyjęcia, że taka okoliczność faktycznie zaistniała. W powyższych okolicznościach zatem, z uwagi na bezprawne działanie osoby trzeciej, które było niezależne od woli skarżącej i któremu nie mogła się ona w żaden sposób przeciwstawić, nie może prowadzić do "karania" skarżącej nie dość, że pozbawieniem płatności to jeszcze nałożeniem sankcji karnych. Takie postępowanie ocenić należy jako sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności art. art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, a także niesprawiedliwe. Ponownie rozpoznając sprawę organy podatkowe będą zatem zobowiązane uwzględnić zaprezentowaną powyżej ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie prawidłowej wykładni, znajdujących w sprawie zastosowanie regulacji art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013. Przedstawione wyżej uwagi wykazują, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przywołanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, ze zm.). Na łączną kwotę [...]zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.