IV SA/Wa 2497/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "Kolegium", "organ II instancji") decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. (dalej: “zaskarżona decyzja") po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta [...] (dalej także: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] listopada 2018 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami, garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu (dalej: "Inwestycja") na części działki ew. nr: [...](zabudowa kubaturowa) oraz części działek nr ew. [...] i [...] (pod wjazd) w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...], uchyliło ją i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskodawca - [...] Sp. z o.o. Sp. k. (obecnie [...] Sp. z o.o.; dalej: "Spółka", "Inwestor", "Strona", "Skarżąca") złożył [...] lipca 2016 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji. Po kilkukrotnym uzupełnieniu wniosku i ustaleniu orientacyjnych danych dotyczących parametrów Inwestycji, organ I instancji wydał [...] stycznia 2018 r. decyzję nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Decyzja stała się przedmiotem odwołania m. in. spółki [...] Sp. z o.o. w [...]. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na nieprawidłowe – zbyt małe w jego ocenie – wyznaczenie obszaru analizowanego. Organ II instancji wyraził przekonanie, że wielkość obszaru analizowanego powinna być wyznaczona poprzez zmierzenie trzykrotnej szerokości frontu działki od granic terenu inwestycji w każdą stronę, a nie jak to uczynił organ I instancji, od granicy do granicy obszaru analizowanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] listopada 2018 r., którą ustalił warunki zabudowy dla Inwestycji. Wskazując na stan faktyczny sprawy, Prezydent wskazał, że działka przeznaczona pod Inwestycję są obecnie zabudowana dwukondygnacyjnym budynkiem biurowo-usługowym (przeznaczonym do rozbiórki), któremu towarzyszą parkingi, place utwardzone. Na terenie objętym wnioskiem występuje niewielki procent roślinności (trawniki i krzewy). Przedmiotowy teren leży w zasięgu istniejącego uzbrojenia. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] w piśmie z [...] września 2018 r. wskazało, że planowana Inwestycja może stać w sprzeczności z warunkami określonymi w decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...].05.1996 r. w zakresie celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, jak również dotyczącymi zobowiązania użytkownika wieczystego do korzystania i utrzymywania znajdujących się na nieruchomości budynków i urządzeń w należytym stanie. Ponownie przeprowadzono analizę obszaru zabudowy w oparciu o § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie"), ustalając na nowo wielkość obszaru analizowanego zgodnie z wytycznymi Kolegium. Analiza ta, wraz z uzgodnieniami przeprowadzonymi z Zarządem Dróg Miejskich, Urzędem Lotnictwa Cywilnego, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym oraz Wydziału Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta BAiPP, wykazała dopuszczalność realizacji inwestycji planowanej zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji ponownie odwołanie złożyła z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia m. in. [...] Sp. z o.o. Po jego rozpoznaniu, Kolegium wydało wskazaną na wstępie decyzję z [...] sierpnia 2019 r., uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego informowało Inwestora, że nie widzi możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie [...] jako wartości maksymalnej. Stosownie bowiem do stosownie do § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, w myśl zaś ust. 2 owego paragrafu - dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Natomiast dla działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi [...], przy czym średni wskaźnik zabudowy dla funkcji tożsamej z planowaną inwestycją wynosi [...]. Inwestor w odpowiedzi na powyższe stanowisko poinformował, że nie widzi podstaw do zmiany wielkości wskaźnika zabudowy s stosunku od powierzchni działki. Kolegium uznało, że Inwestycja w wariancie planowanym przez Spółkę nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.", zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku [gdy] co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy obszaru sąsiadującego z działkami, na których ma być przeprowadzona Inwestycja wynika bowiem, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla tych działek wynosi [...], a dla zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną Inwestycją - [...]. Zaznaczono, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki, dla których omawiany wskaźnik waha się w granicach 0.40 — 0.50, dotyczy on jednak zabudowy garażowej, a nie biurowo-usługowej. Ustalenie postulowanego przez Spółkę wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie [...] nie jest zatem możliwe ani na podstawie zasady zawartej w § 5 ust. 1 Rozporządzenia, ani na podstawie wyjątku, o którym mowa w ust. 2 tego paragrafu, zaburzy ono bowiem równowagę zagospodarowania badanego obszaru. Kolegium zaznaczyło, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje fakt wydania decyzji administracyjnych dopuszczających do realizacji w granicach obszaru poddanego analizie urbanistycznej inwestycji o omawianym wskaźniku na poziomie sięgającym 0,45, dopóki bowiem inwestycja ta nie zostanie zrealizowana, dopóty nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu parametrów zabudowy dla inwestycji sąsiednich. Wobec braku zgody na zmniejszenie wskaźnika powierzchni zabudowy, organ II instancji, nie widząc możliwości przeprowadzenia Inwestycji w planowanym kształcie, orzekło o uchyleniu decyzji i odmowie wydania warunków zabudowy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego oraz niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym dopuszczalności wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji na poziomie [...], podczas gdy obowiązkiem organu administracji jest przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Inwestora Inwestycji; art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji planowanej przez Inwestora, podczas gdy dla nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...] (obejmującej obecnie m.in. nieruchomość Skarżącej) wydano decyzję o warunkach zabudowy, w której ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji na poziomie [...]; naruszenie to skutkowało wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej Decyzji, niewyjaśniające w sposób dostateczny podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz powodów, dla których w ocenie SKO zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Inwestora Inwestycji, podczas gdy obowiązkiem organów administracji publicznej jest szczegółowe uzasadnienie wydawanych rozstrzygnięć; naruszenie to powoduje, że zaskarżona Decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej; art. 61 ust. 1 pkt 1 "u.p.z.p." w zw. § 5 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne jest ustalenie na podstawie §5 ust. 2 Rozporządzenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji na poziomie [...] - [...], podczas gdy z treści wskazanych przepisów wywieść trzeba, iż organy mogą ustalić ów wskaźnik w sposób odbiegający od wyliczonej średniej arytmetycznej, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej; naruszenie to skutkowało w konsekwencji nieproporcjonalnym i niczym nieuzasadnionym naruszeniem prawa (użytkowania wieczystego) przysługującego Spółce. W uzasadnieniu skargi podkreślone zostało, że decyzja Kolegium została uzasadniona w sposób lakoniczny i arbitralny, bez szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego organ II instancji uznał, że maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy o wartości [...] zachwieje równowagą przestrzenną w analizowanym obszarze, który charakteryzuje się zróżnicowaną zabudową. Za błędne uznano mechaniczne wyciągniętą "średnią" ww. wartości ze wszystkich nieruchomości znajdujących się na analizowanym obszarze – poszerzonym zresztą w uwzględnieniu wytycznych Kolegium przez organ I instancji – obejmującym zarówno tereny przy ul. [...], jak słabiej zabudowane tereny oddalone od nieruchomości Skarżącej. Zaznaczono także, że decyzją nr [...] z [...] października 2010 r. o warunkach zabudowy ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla podobnej co planowana inwestycji usytuowanej przy ul. [...] na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] oraz na części działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...](pod infrastrukturę i komunikację) w dzielnicy [...] w [...], wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, dla całego zamierzenia, ustalono na poziomie "max 45%". W ocenie Skarżącej, w niniejszym postępowaniu w sposób nieuzasadniony odstąpiono od jednej praktyki w sytuacji, gdy zabudowa na terenie [...] stała się bardziej intensywna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja nie podaje się kontroli instancyjnej, a rozpoznanie pozostałych zarzutów jest przedwczesne. Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Omówione zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska. Należy przypomnieć, że organ I instancji opierając się na analizie urbanistycznej odstąpił od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy opierając się na §5 ust. 2 Rozporządzenia. Zgodnie z § 5 pkt 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast w punkcie 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna, która jest integralna częścią decyzji I instancji, zawiera szczegółową argumentację, dlaczego w przedmiotowej sprawie należy odstąpić od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zgodnie z § 5 pkt 1 Rozporządzenia. Natomiast Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że nie podziela zaprezentowanego w skarżonej decyzji organu I instancji poglądu co do wielkości tego wskaźnika, ale w istocie tego nie wyjaśniło. W części uzasadnienia poprzedzającym rozważania prawne ("Skład Orzekający zważył, co następuje") Kolegium z jednej strony stwierdziło, że nie podziela zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu o możliwości ustalenia wyższego wskaźnika powierzchni zabudowy niż średni, ale nie wyjaśniło przyczyn swojego stanowiska. Następnie SKO przytacza argumentację organu I instancji, tak jakby to było jej stanowisko, co czyni jej uzasadnienie nie tylko lakoniczne , ale również niespójne i niezrozumiale. Natomiast w części uzasadnienia zawierających rozważania prawne SKO wskazało jedynie, że średni wskaźnik dla zabudowy na analizowanym terenie wynosi 0,25, a średni wskaźnik dla zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną wynosi 0,35. Nie znalazło się już jednak wyjaśnienie, co w ocenie Kolegium to oznacza. Z uzasadnienia nie wynika, czy pod pojęciem tożsamej funkcji kryje się wszelka zabudowa budynkami o charakterze usługowym czy też zabudowa budynkami biurowymi z usługami na parterze i garażami podziemnymi, zbliżona do projektowanej przez skarżącego. Dalej SKO zauważa, że co prawda w granicach analizowanego obszaru znajdują się działki, dla których omawiany wskaźnik waha się w granicach 0,40 – 0,50, ale dotyczy "głównie zabudowy garażowej". Takie sformułowanie jest nieprecyzyjne, SKO winno wskazać, o jakie nieruchomości chodzi i w jaki sposób ustaliło, że nieruchomości garażowe stanowią większość wśród działek zabudowanych w podanym przedziale. Z uzasadnienia w żaden sposób taka analiza nie wynika. Z tego też względu Sąd uznał, iż organ dopuścił się mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania tj. , art. 11, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie, które odpowiadać będzie wymogom zawartym w art. 11 i 107 § 3 kpa, szczegółowo wyjaśniając kwestie związane z wielkością wskaźnika zabudowy, odnoszą się przy tym do argumentów podanych w analizie urbanistycznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w łącznej kwocie 997 zł składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, którego wysokość wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.