II SA/Gl 352/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi Z.B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Konsultant Działu Świadczeń dla Rodzin w Ośrodku Pomocy Społecznej w Chorzowie z upoważnienia Prezydenta Miasta C. (dalej jako organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił Z. B. (dalej jako skarżąca) przyznania świadczenia "Dobry start" na rzecz dziecka O. F. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. 2018, poz. 1061, dalej jako rozporządzenie), albowiem na mocy orzeczenia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sygn. akt [...] dziecko O. F. został tylko tymczasowo umieszczony pod bezpośrednią pieczą dziadków macierzystych Z .i M. B. W odwołaniu od tej decyzji Z. B. podniosła, że toczy się postępowanie o ustanowienie jej wraz z mężem M. B. rodziną zastępczą dla wnuczka O. F. Wskazała, że wnuczek zamieszkuje z nimi od 26 lipca 2019 r. i od tego czasu pozostaje na ich utrzymaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] nr[...] , wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na brzmienie § 4 ust. 1, § 10 ust. 1 i § 3 pkt 3 rozporządzenia, wskazał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania Z. B. prawa do świadczenia "Dobry start", gdyż nie jest ona jednym z wymienionych w tych przepisach podmiotem uprawnionym. Kolegium, odwołując się do definicji zawartej w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia podało, że skarżąca nie ma również statusu opiekuna faktycznego dziecka. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożyli Z. i M. B. (dalej jako skarżący), kwestionując jej prawidłowość. Powołali się na okoliczność, że od lipca 2019 r. do nadal utrzymują wnuka i sprawują nad nim faktyczną opiekę. Podali, że utrzymują się z niskiej emerytury, nie pobierają świadczenia z programu "500 +" ani alimentów, ponoszą natomiast duże wydatki w związku z rozpoczęciem przez wnuka nauki w drugiej klasie szkoły podstawowej. Wskazali, że świadczenie w ramach programu "Dobry start" mogliby przeznaczyć na opłacenie dla wnuka obiadów, ubezpieczenia, wycieczek oraz wyjść do kina. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że kryterium kontroli administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej legalności Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Kolegium wydana została w oparciu o przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", które to rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 821). Kolegium zaaprobowało w pełni stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że skarżąca nie mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia z programu "Dobry start". Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia świadczenie to przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych – raz w roku na dziecko. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozostaje poza sporem, że skarżący nie byli w chwili wystąpienia z wnioskiem o świadczenie "Dobry start" rodzicami, opiekunami prawnymi, ani też rodziną zastępczą dla O. F. Wobec treści § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia skarżący nie mieli też formalnie statusu opiekunów faktycznych. Bezspornym natomiast jest, iż sprawowali bieżącą pieczę nad dzieckiem – wypełniali zatem wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka, a także byli upoważnieni przez sąd opiekuńczy do podejmowania decyzji w kwestii leczenia i kontynuowania nauki przez małoletniego. Wskazać należy, iż sprawując pieczę nad dzieckiem w wieku szkolnym, skarżący mieli wręcz obowiązek zapewnić, aby uczęszczało ono do szkoły, co jak powszechnie wiadomo, wiąże się z koniecznością ponoszenia kosztów (koniecznym jest bowiem zakupienie przyborów szkolnych, odpowiedniej odzieży i obuwia, opłacenie składek na komitet rodzicielski, składki na ubezpieczenie). Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi pozostaje okoliczność, że skarżącym piecza, czyli jednocześnie faktyczna opieka nad małoletnim, została powierzona przez sąd rodzinny w formie postanowienia zabezpieczającego do czasu zakończenia toczącego się przed tym Sądem postępowania o wydanie w odniesieniu do małoletniego O. F. zarządzeń opiekuńczo-wychowawczych. Gdyby przyjąć, jak twierdzą skarżący, że w postępowaniu tym rozważana jest kwestia ustanowienia ich dla wnuka opiekunami prawnymi lub rodziną zastępczą spokrewnioną, to należałoby przyjąć, że ich sytuacja nie odbiega od sytuacji opiekuna faktycznego, o jakim mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy administracji ograniczyły się do wykładni literalnej § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomijając rezultat wykładni celowościowej. W nauce prawa oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie należy poprzestawać na literalnym brzmieniu przepisów, należy bowiem badać, jaki był cel danej instytucji (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Ponadto, dokonując wykładni prawa należy respektować wartości konstytucyjne. Innymi słowy, proces interpretacji winien być zatem nastawiony na poszukiwanie takiego znaczenia normy, które realizować będą w najpełniejszym z możliwych stopniu zasady konstytucyjne. Taki obowiązek interpretacji przepisów wynika bowiem z wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady jej nadrzędności i bezpośredniego stosowania. Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej, ustalając, czy skarżąca ma prawo ubiegać się o świadczenie w ramach programu "Dobry start", pominęły regulacje aktów prawnych wyższego rzędu. W szczególności należało mieć bowiem na uwadze treść art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, w którym to przepisie wskazano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a także art. 72 ust. 2, który gwarantuje, iż dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. W realiach tej sprawy należało również mieć w polu widzenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który statuuje zasadę równego traktowania. Ponadto organy stosujące prawo winny uwzględnić przepisy prawa międzynarodowego włączone do krajowego porządku prawnego wskutek ich ratyfikacji. W realiach tej sprawy organy administracji publicznej winny uwzględnić treść art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., według której dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony Państwa. Prawodawca, wydając ww. rozporządzenie, nie uwzględnił sytuacji, w której osoba niebędąca rodziną, opiekunem prawnym, opiekunem faktycznym w rozumieniu § 3 pkt 3, bądź rodziną zastępczą, rzeczywiście sprawuje pieczę nad dzieckiem i w związku z tym ponosi koszty jego utrzymania. W konsekwencji, ograniczenie się do rezultatu wykładni językowej § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia powoduje, że jednostki, które znalazły się w opisanej wyżej sytuacji, są pozbawione możliwości otrzymania wsparcia finansowego w ramach programu "Dobry start", mimo że tak samo jak rodzic, rodzic zastępczy, opiekun prawny lub opiekun faktyczny w rozumieniu tego rozporządzenia realizują wydatki na edukację małoletniego dziecka, dbają o jego dobro i rozwój. Wskazać należy, że program "Dobry start" ma na celu wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego (uchwała Rady Ministrów nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" – M.P. z 2018 r., poz. 514). Są to niewątpliwie priorytetowe wydatki na rozwój dziecka i należy zapewniać, aby były zaspokajane w jak największym zakresie. Przyjąć zatem należy, że to świadczenie przysługuje każdej jednostce, która rzeczywiście sprawuje opiekę nad małoletnim dzieckiem, zwłaszcza gdy jednocześnie ma obowiązek zapewnienia realizacji przez dziecko obowiązku szkolnego. W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, przepisy rozporządzenia powoływane w sposób przyjęty przez organy obu instancji, nie chronią w dostateczny sposób dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane, prowadząc do nierównego ich traktowania (tożsamy pogląd wyrażono w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 559/19 oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 427/20), co w rezultacie prowadziłoby również do naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. W konsekwencji, Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, jako że przy jej wydaniu dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) poprzez niedostateczne rozważenie stanu faktycznego sprawy w przedstawionych wyżej kwestiach. Jednocześnie uznając za niezgodną z prawem decyzję organu pierwszej instancji, należało wyeliminować ją z obrotu prawnego na zasadzie z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę prawidłową wykładnię § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", zapewniającą realizację konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz ochrony praw dziecka, uznając, że skarżąca Z. B., sprawując pieczę nad małoletnim wnuczkiem znajdowała się w kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia "Dobry start". mr