III SA/Lu 116/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Strzelec WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. D. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. (nr [...] [...]) Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego T. D. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 26 czerwca 2019 r. na drodze [...] w miejscowości W. zatrzymany został do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], prowadzony przez P. K.. W toku kontroli ustalono, że pojazdem tym wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącego T. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" [...] w Ł.. Kierowca pojazdu okazał dokument związany z przewożonym towarem oraz kartę kierowcy z tachografu cyfrowego. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie określone w lp. 6.1.2. załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym, polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, przyrząd rejestrujący, czujnik ruchu, urządzenie zewnętrzne GNSS lub urządzenie wczesnego wykrywania na odległość, nieposiadające świadectwa homologacji typu lub tachograf lub wyżej wymieniony element składowy tachografu, który został podrobiony lub przerobiony. Podczas przeprowadzonych w obecności kontrolowanego kierowcy oględzin stwierdzono, że w pojeździe marki [...] o nr. Rej. [...] wyprodukowanym w 2015 r. zainstalowano tachograf marki [...] o nr podzespołu [...], nr ser. [...], który wymaga kalibrowania z nadajnikiem trzeciej generacji KITAS 2+. Stwierdzono również, że w skrzyni biegów kontrolowanego pojazdu zainstalowano przerobiony nadajnik o nr [...] z wmontowanym wewnątrz dodatkowym układem scalonym wpływającym na prawidłowe rejestrowanie danych zapisanych w urządzeniu rejestrującym (tachografie) oraz danych zapisanych na karcie kierowcy. Oględziny wykazały również zainstalowany wyłącznik sygnału IMS (drugiego niezależnego sygnału prędkości) wraz z układem sterującym, który ukryty został z lewej strony koło kolumny kierownicy w kabinie kontrolowanego pojazdu. Oznaczało to według kontrolujących, że dokonano penetracji mechanicznej polegającej na wlutowaniu w czujnik ruchu (impulsator) dodatkowego układu scalonego, który zakłócał prawidłową pracę oraz prawidłowe wskazania urządzenia rejestrującego, czyli bezpośrednio wpływał na prawidłowy zapis danych w urządzeniu rejestrującym oraz na karcie kierowcy dotyczących prędkości, przejechanych kilometrów i rodzaju aktywności kierowcy. Po dokonaniu samowolnej ingerencji w układ elektroniczny, to jest naruszeniu integralności urządzenia rejestrującego, poprzez zamontowanie wskazanych wyżej niedozwolonych urządzeń, tachograf, wiązka elektryczna oraz czujnik ruchu (impulsator) zamontowane w kontrolowanym pojeździe przestały spełniać wymagania właściwych przepisów dotyczących tachografów samochodowych i nie mogły być legalnie stosowane przez użytkowników pojazdu. W związku ze stwierdzonymi naruszeniem Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2019 r. nałożył na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" [...] T. P. – administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, określoną w lp. 6.1.2. załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym. We wniesionym odwołaniu strona wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia lub umorzenie postępowania, wobec wydania decyzji z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy – Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że funkcjonariusze Komisariatu Policji w [...] powinni zawiadomić skarżącego o terminie przesłuchania kierowcy pojazdu P. K. w charakterze świadka, a niewypełnienie tego obowiązku naruszyło m.in. zasadę zawartą w art. 10 § 1 k.p.a., dotyczącą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co miało wpływ na wynik sprawy. We wniesionym przez stronę środku zaskarżenia oznaczonym jako "skarga", na skutek błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, która stanowiła jednak w istocie sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów: 1) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 10 § 1 w z zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w I instancji; 3) art. 11 k.p.a., zasady przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy; 4) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15, art. 75 oraz art. 81 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepoczynieniu ustaleń oraz niezebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz poczynieniu ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, skutkujące w konsekwencji przyjęciem, że zebrane dowody w sposób jednoznaczny wskazują na wpływ lub zgodę skarżącego na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 5) art. 78 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przesłuchanie świadka na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy; 6) art. 107 § 3 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kary pieniężnej; 7) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie, gdzie wadliwość postępowania wykazana została już na etapie pierwszoinstancyjnym dająca podstawy do umorzenia postępowania; 8) prawa materialnego, poprzez niezastosowanie w sprawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym, poprzez pozbawienie strony postępowania możliwości wykazania okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność prawno-administracyjną oraz zignorowanie wniosku strony w zakresie przeprowadzenia postępowania w tym zakresie; 9) art. 198 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie w wyniku rażącej niewspółmierności nałożonej kary do stwierdzonego naruszenia; 10) prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie art. 92c tej ustawy; 11) prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez niezastosowanie jej w postępowaniu odwoławczym; 12) art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie generalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postepowania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska przedstawił okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej i wskazał na bezzasadność podniesionych w sprzeciwie zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zamieszczone zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). Według art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Oznacza to, że sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza tym samym konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK [...]). Stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza zatem, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w omawianym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest jednak przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Powyższe wyjaśnienia prowadzą do akceptacji stanowiska organu odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji. Zostało już powiedziane, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem wówczas władny odnosić się do meritum sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji jasno wskazuje, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organ II instancji słusznie zauważył, że o fakcie przesłuchania w charakterze świadka kierowcy P. K. skarżący nie został w ogóle poinformowany. Tymczasem zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a według art. 79 § 2 k.p.a., strona ma prawo brać czynny udział w przeprowadzonym dowodzie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Nie informując więc skarżącego o zamiarze przesłuchania świadka uchybiono obowiązkowi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Uchybienie to nie mogło być konwalidowane poprzez zawiadomienie kierowane do stron postępowania na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., w celu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji może wprawdzie odstąpić od zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ale jedynie wówczas, gdy załatwienie sprawy albo dokonanie czynności ma charakter nie cierpiącego zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ I instancji nie dochował powyższego obowiązku, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Funkcjonariusze Komisariatu Policji w [...] przed przystąpieniem do przesłuchania kierowcy w charakterze świadka nie zawiadomili skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu. W aktach sprawy brak jakiejkolwiek adnotacji o wysłaniu do skarżącego zawiadomienia w tym przedmiocie. Istnieją zaś dowody na to, że zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2019 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania, a zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2019 r. poinformowano skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej co do istoty sprawy. W piśmie z dnia 12 lipca 2019 r. skarżący zawarł wniosek o przesłuchanie w jego obecności kierowcy P. K. w charakterze świadka, który w dniu 26 czerwca 2019 r. wykonywał przewóz kontrolowanym pojazdem. Jednocześnie w piśmie tym skarżący wniósł o przedłużenie mu terminu do złożenia szczegółowych i merytorycznych wyjaśnień w sprawie do czasu uzyskania przez organ dodatkowych wyjaśnień i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. W konsekwencji, w ocenie Sądu przyznać należało rację organowi odwoławczemu, że Funkcjonariusze Komisariatu Policji w [...] obowiązani byli zawiadomić skarżącego o terminie przesłuchania kierowcy P. K. w charakterze świadka, biorąc pod uwagę rodzaj stwierdzonego w toku kontroli naruszenia, które w konkretnych okolicznościach faktycznych danej sprawy stanowić może takiego rodzaju eksces kierującego pojazdem, który wpływać może na ocenę ewentualnej odpowiedzialności wykonującego przewóz drogowy przewoźnika za stwierdzone naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm.), w szczególności w kontekście art. 92 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Dowód ten mógł zostać też powtórzony przed organem I instancji, w obecności strony. Niewypełnienie jednakże powyższego obowiązku stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań stwierdzić zatem należało, że decyzja organu odwoławczego prawidłowo wyjaśniła uzasadnione powody uchylenia decyzji organu I instancji. Jednocześnie Sąd zwraca ponownie uwagę, że realizując rozstrzygnięcie organu odwoławczego dostrzeżone uchybienie w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka przy czynnym udziale strony, może zostać w dalszym ciągu zrealizowane przez organ I instancji, co wyeliminuje dostrzeżone uchybienie przepisom postępowania administracyjnego. Zauważyć również należy, że stosownie do art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo administracyjne przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza własne postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Dlatego w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty, z uwzględnieniem wówczas także charakteru i rodzaju stwierdzonego naruszenia, jego prawidłowej kwalifikacji oraz podmiotu za to naruszenie odpowiedzialnego. Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należało, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było ostatecznie prawidłowe i prawa nie naruszyło. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. – sprzeciw oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku.