III OSK 3961/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 50/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpadów uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Wyrokiem z 3 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podczas kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach dwóch środków transportujących odpady stwierdzono naruszenie przepisów określonych w art. 24a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej: ustawa o odpadach). Posiadaczem odpadów znajdujących się na naczepach była A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka). Decyzją z [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta Katowice zobowiązał spółkę do zagospodarowania na własny koszt odpadów o kodzie 19 12 11*, przetrzymywanych na naczepach o wskazanych numerach rejestracyjnych oraz zobowiązał do przekazania odpadów do zagospodarowania wskazanemu, uprawnionemu podmiotowi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło w całości decyzję z [...] maja 2019 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z [...] września 2019 r. Sąd Rejonowy dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie ogłosił upadłość spółki i wyznaczył syndyka. Po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Oznacza to, że stroną postępowań administracyjnych, dotyczących masy upadłości upadłej spółki jest syndyk, który działa na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym. Natomiast organ I instancji prowadził postępowanie z udziałem spółki. Skargę na powyższą decyzję wniósł prokurator. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniach dotyczących masy upadłości legitymowanym jest jedynie syndyk masy upadłości. Postępowania dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka lub przeciwko niemu, a syndyk takie postępowania prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Upadły zachowuje legitymację jedynie w sprawach, które nie dotyczą masy upadłości. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że wynik postępowania administracyjnego mógł mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia wierzycieli upadłego. Wynika to z tego, że spółka w celu wykonania decyzji organu I instancji powinna zagospodarować przedmiotowe odpady na własny koszt. Sąd I instancji wyjaśnił, że gdyby organ odwoławczy zawiesił postępowanie, a następnie po ustaleniu syndyka masy upadłości spółki, wezwał go do udziału w sprawie (tak jak podnosił prokurator w skardze), to syndyk masy upadłości miałby jedynie prawo do złożenia skargi na decyzję organu odwoławczego. Pozbawiony byłby natomiast prawa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, pomimo że to syndyk byłby adresatem obowiązków wskazanych w decyzji organu I instancji. Ogłoszenie upadłości nie ma wpływu na zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych upadłej spółki. Spółka nadal pozostaje podmiotem praw i obowiązków wynikających ze stosunków prawnych nawiązanych przed ogłoszeniem upadłości, jednak traci prawa zarządu majątkiem wchodzącym do masy upadłości, zachowując zarazem pełne prawo zarządu nad majątkiem, który do masy upadłości nie wchodzi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł prokurator. Prokurator zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) i w związku z art. 28 k.p.a. Polegało to na wadliwym przyjęciu, że skoro decyzja organu I instancji została skierowana do spółki, która po wydaniu decyzji organu I instancji postawiona została w stan upadłości, a więc do podmiotu, który nie może być stroną postępowania administracyjnego, to postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. W ocenie prokuratora, stosownie do art. 144 ust. 1 i 2 w związku z art. 145 ust. 1 i art. 61 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 498 ze zm.), w prawa i obowiązki upadłego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości spółki wstąpił syndyk masy upadłości. Ponadto prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 3 § 1, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Polegało to na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi prokuratora, podczas gdy Sąd I instancji powinien był uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Decyzja ta została wydana bez udziału syndyka masy upadłości spółki. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto prokurator oświadczył, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również syndyk masy upadłości spółki, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zgodnie z art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego, po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym (art. 144 ust. 2 Prawa upadłościowego). Udział w procesie syndyka zamiast upadłego jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. To, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu, oznacza, że skutki tej czynności, polegające na nabyciu praw lub zaciągnięciu zobowiązań, dotykają jego sfery majątkowej. Syndyk nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim upadłego, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli upadłego, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest mianem podstawienia procesowego. Podstawienie procesowe polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy upadłości legitymację procesową ma tylko syndyk, który działa na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym. Sytuację tę należy więc zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Zarządca jako zastępca pośredni upadłego występuje w procesie dotyczącym masy upadłościowej w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego upadłego lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do upadłego. Zarządca realizuje więc w procesie prawa upadłego. Powyższe rozważania mają istotne znaczenie z punktu widzenia podniesionych w tej sprawie zarzutów. Dotyczy to przede wszystkim zarzutów podnoszących naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została skierowana do spółki, która po wydaniu decyzji organu I instancji postawiona została w stan upadłości, a więc do podmiotu, który nie może być stroną postępowania administracyjnego, to postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Wynika to z tego, że stosownie do art. 144 ust. 1 i 2 w związku z art. 145 ust. 1 i art. 61 ustawy Prawo upadłościowe, w prawa i obowiązki upadłego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości spółki wstąpił syndyk masy upadłości. Konstrukcja prawna podstawienia procesowego bezwzględnego oznacza, że w każdym momencie postępowania administracyjnego istniał podmiot tego postępowania i jednocześnie adresat obowiązków wynikających z decyzji organu I instancji. To z kolei uniemożliwiało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odrębną kwestią jest natomiast przynajmniej tymczasowa utrata przez upadłego legitymacji formalnej, w wyniku ogłoszenia upadłości i wyznaczenia syndyka, która oznacza w istocie, że upadły zostaje pozbawiony zdolności do podejmowania działań w postępowaniu (a więc w swojej części zdolności do czynności prawnych), w takim zakresie, w jakim legitymację formalną uzyskuje syndyk (subrogacja). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest natomiast ewentualne zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. do czasu zgłoszenia się syndyka masy upadłości, a nie umorzenie postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że gdyby organ odwoławczy zawiesił postępowanie, a następnie po ustaleniu syndyka masy upadłości spółki, wezwał go do udziału w sprawie, to syndyk masy upadłości miałby jedynie prawo do złożenia skargi na decyzję organu odwoławczego. Pozbawiony byłby natomiast prawa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, pomimo że to syndyk byłby adresatem obowiązków wskazanych w decyzji organu I instancji. Stanowisko to jednak pomija jednak treść normatywną art. 144 ust. 1 i ust. 2 Prawa upadłościowego, z którego wynika z jednej strony, że po ogłoszeniu upadłości postępowanie administracyjne może być nie tylko wszczęte wobec syndyka, ale również prowadzone wobec niego. Oznacza to, że ustawodawca zakłada ciągłość postępowania, co jest konsekwencją konstrukcji prawnej podstawienia procesowego. Z drugiej strony, syndyk masy upadłości działa wprawdzie w imieniu własnym, ale na rzecz upadłego. Ponadto stanowisko Sądu I instancji pomija inne, przyjęte w k.p.a. rozwiązania procesowe, takie jak np. obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku śmierci strony w sprawach, które nie są ściśle związane z prawami i obowiązkami strony. Nie ulega przecież wątpliwości, że w takich sprawach postępowania administracyjne musi ulec zawieszeniu do czasu ustalenia następców prawnych, również już po wydaniu decyzji organu I instancji, ale przed rozpoznaniem odwołania. Oznacza to, że następcy prawni zmarłego także mają możliwość złożenia tylko skargi do sądu administracyjnego i niejako zostają pozbawieni możliwości złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, chociaż to oni stają się adresatem praw lub obowiązków wynikających z tej decyzji. Konstrukcja następstwa prawnego, tak jak konstrukcja podstawienia procesowego zakłada jednak ciągłość postępowania administracyjnego i nie oznacza konieczności umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja organu I instancji została wydana w tej sprawie przed ustanowieniem syndyka masy upadłości. Oznacza to, że decyzja ta prawidłowo została skierowana do spółki. Natomiast już w dacie wydania decyzji organu odwoławczego legitymację formalną posiadał syndyk masy upadłości na podstawie art. 141 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego. Decyzja organu odwoławczego powinna zatem zostać skierowana do syndyka masy upadłości, który wstąpił do postępowania w drodze podstawienia procesowego bezwzględnego. Otwarcie postępowania upadłościowego spowodowało bowiem, że tylko syndyk masy upadłości mógł być adresatem decyzji nakładającej obowiązki w zakresie zagospodarowania odpadów, ponieważ to syndyk masy upadłości dysponował w tej sprawie legitymacją procesową. Decyzja organu odwoławczego została zatem wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i w związku z art. 10 i art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zasługiwał zatem na uwzględnienie. Wynika to z tego, że stosowanie do art. 144 ust. 1 i 2 w związku z art. 145 ust. 1 i art. 61 ustawy Prawo upadłościowe, w prawa i obowiązki upadłego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości spółki wstąpił syndyk masy upadłości. W tej sprawie uzasadniało to uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] listopada 2019 r. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.