II SA/Ol 82/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent-stażysta Karolina Cegiełka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: Pb), po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB) z dnia "[...]" nakazującej B. S. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,8m><4,8m z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,8mx2,95m (łącznie o powierzchni zabudowy 37,20 m), zlokalizowanego na działce nr "[...]’, w obrębie geod. "[...]", gm. "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. PINB w ramach czynności kontrolnych z dnia 24 lipca 2015 r. ustalił, że na działce nr "[...]" położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", znajduje się budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,8mx4,8m z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,8mx2,95m (łącznie o powierzchni zabudowy 37,20m). Budynek parterowy, wykonany w konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym pokryty dachówką bitumiczną, posadowiony na bloczkach betonowych (podczas kontroli zostały wykonane zdjęcia oraz szkic sytuacyjny z pomiarami ww. obiektu). Inwestorem tego budynku jest B. S. (właściciel działki "[...]"), która podczas kontroli wskazała, iż ww. budynek wykonała w 2009 r. bez pozwolenia ani zgłoszenia. Niniejsze ustalenia skutkowały wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr "[...]", w obrębie geod. "[...]", gm. "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Następnie PINB postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku oraz nałożył na B. S. m.in. obowiązek przedstawienia: zaświadczenia Burmistrza "[...]" o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; informacji określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych, rysunki: rzutu przyziemia, przekrój, elewacje; projekt zagospodarowania działki. Pismem z dnia 22 września 2015 r. B. S. powiadomiła PINB o złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]" w obrębie "[....]". PINB po potwierdzeniu tej okoliczności, postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy działki "[...]". Prawomocną decyzją z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dokonaniu procesu legalizacji budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego, zlokalizowanego na działce nr "[...]", położonego w obrębie "[...]", gmina "[...]". PINB postanowieniem z dnia "[...]" podjął z urzędu zawieszone postępowanie legalizacyjne i następnie decyzją z dnia "[...]" nakazał B. S. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,8mx4,8m z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,8mx2,95m (łącznie o powierzchni zabudowy 37,20m), zlokalizowanego na działce nr "[...]", w obrębie geod. "[...]", gm. "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu podniósł, że wobec braku przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedmiotowego budynku letniskowego (w tym odmowy ustalenia warunków zabudowy), stosownie do art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pb, organ był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. W odwołaniu od niniejszej decyzji B. S. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego, skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego (w zakresie powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu), a także zastosowaniem niewłaściwego trybu legalizacyjnego. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek letniskowy. Definicję legalną budynku letniskowego (budynku rekreacji indywidualnej) zawiera § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z powołaną normą jest to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z kolei art. 3 pkt 2 Pb definiuje budynek taki jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. Natomiast powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza oraz tarasy. Należało zatem jednoznacznie ustalić, iż z uwagi na powiązanie konstrukcyjne tarasu z budynkiem (m.in. w zakresie wspólnego fundamentu punktowego), a także okoliczność spójności funkcji (taras umożliwia wejście do budynku), zarówno wymiary bryły głównej budynku jak i tarasu należało obliczyć jako łączną powierzchnię zabudowy (jest to całość jednego obiektu). Z kolei budowa budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) o powierzchni zabudowy 37,2m (tj. 4,8m x 7,75m) nie została zwolniona w art. 29 Pb z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie art. 28 tej ustawy skutkowało natomiast wdrożeniem procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Pb. Stosownie do treści art. 48 ust. 1-4 Pb organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieprzedłożenie zatem przez inwestora w zakreślonym terminie stosownej dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedmiotowego obiektu, skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji nakazującej jego rozbiórkę (stosownie do treści art. 48 ust. 1 i 4 Pb). Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, które nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego miejsca do uznania administracyjnego. Istotnym w sprawie jest również fakt, iż inwestor nie uzyskał warunków zabudowy niezbędnych do legalizacji przedmiotowego budynku (właściwy organ wydał ostateczną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy). W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB B. S. zarzuciła jej naruszenie: - art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, jak również poprzez niedokładne i niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego oraz dowolne ustalenia faktyczne; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż w decyzji tej przywołano niewłaściwą podstawę prawną, zaś w konsekwencji nie wskazano, które przepisy upoważniały organ administracji publicznej do wydania konkretnego rozstrzygnięcia; - art. 8 k.p.a. poprzez niedostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb przedmiotowej sprawy i niewypełnienie podstawowej zasady stosowania prawa zgodnie, tj. pogłębiania zaufania do władzy publicznej; - art. 48 Pb poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż taras budynku rekreacji indywidualnej posadowionego na działce nr "[...]", położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]", powinien zostać wliczony w powierzchnię zabudowy budynku, w konsekwencji czego błędnie zaklasyfikowano obiekt i uznano, iż budynek rekreacji indywidualnej wymagał pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżanego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podmiotowi, który wydał zaskarżany akt. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o nakazie rozbiórki wydana w trybie art. 48 ust. 1 Pb. Podnieść zatem należy, że zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl natomiast art. 48 ust. 2 Pb jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 Pb, organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 48 ust. 4 Pb w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W niniejszej sprawie organ nadzoru ustalił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Zatem zaistniały okoliczności obligujące organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Przepis art. 48 ust. 2 Pb nakazuje przy tym organowi nadzoru budowlanego przed orzeczeniem nakazu rozbiórki umożliwienie legalizacji obiektu. Jednakże możliwość taka istnieje tylko po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie, z zachowaniem procedury wskazanej w ustępach następnych art. 48 Pb. Prawidłowo zatem organ I instancji zastosował przytoczone przepisy. Postanowieniem z "[...]" PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe skarżąca powiadomiła organ o złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]" w obrębie "[...]". Jednak decyzją z dnia ‘[...]’ (prawomocną) Burmistrz "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na legalizacji budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego, zlokalizowanego na działce nr "[...]’, położonego w obrębie "[...]", gmina "[...]". Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie procedowały w sposób, który umożliwił skarżącej wypełnienie nałożonych na nią obowiązków. Jednak wobec nieprzedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu organ, stosownie do art. 48 ust. 4 Pb, musiał orzec o nakazie rozbiórki. Przepis ten bowiem ma charakter obligatoryjny i organ nie ma możliwości odstąpienia od jego zastosowania w przypadku niewykonania przez inwestora nałożonych nie niego obowiązków. Z tych wszystkich przyczyn sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, a postępowanie zostało prowadzone zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8-11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 48 ust 1 ustawy Pb. Kwestię sporną natomiast stanowi ustalenie powierzchni zabudowy budynku rekreacji indywidualnej. Skarżąca podnosi bowiem, że do powierzchni nie powinien być doliczony taras i wobec tego uzyskanie pozwolenia nie było konieczne, natomiast organy wyliczyły powierzchnię zabudowy budynku na 37,20 m2 i w konsekwencji uznały, że budowa budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego brak prowadził do stwierdzenia samowoli budowlanej i wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Pb. W powyższej kwestii należy dostrzec, że w ustawie Prawo budowlane ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "powierzchnia zabudowy", pomimo że posługuje się nim wielokrotnie. Dla dokonania oceny zakresu znaczeniowego tego zwrotu zgodzić należy się z organem, że podstawą ustalenia powierzchni zabudowy jest zapis normy PN-ISO 9836:1997 pkt 5.1.2.2 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", zgodnie z którym powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Trafnie wskazał WINB, że w realiach sprawy należy jednoznacznie przyjąć, że z uwagi na powiązanie konstrukcyjne tarasu z budynkiem (m.in. w zakresie wspólnego fundamentu punktowego), a także okoliczność spójności funkcji (taras umożliwia wejście do budynku), zarówno wymiary bryły głównej budynku, jak i tarasu należało obliczyć jako łączną powierzchnię zabudowy (jest to całość jednego obiektu). Budowa budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) o powierzchni zabudowy 37,2m2 (tj. 4,8m x 7,75m) nie została zwolniona w art. 29 Pb z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie art. 28 tej ustawy skutkowało natomiast wdrożeniem procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Pb. W tym stanie rzeczy skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.