IV SA/Wa 650/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej jako: "skarżący", "inwestor") od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") nr [...] z [...] października 2017 r. orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 28 szamb szczelnych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] , gm. [...] , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. H. K. dnia [...] października 2016 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 28 szamb szczelnych na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] , gm. [...] . Burmistrz gminy [...] decyzją z [...] października 2017 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że rodzaj zabudowy wskazany we wniosku stoi w sprzeczności z funkcją występującą w obszarze analizowanym i nie da się z nią pogodzić, bowiem w obszarze analizowanym tylko na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mająca charakter zabudowy wolnostojącej na dużych działkach, zaś na pozostałych działkach występuje zabudowa siedliskowa z odmienną funkcją, która służy do obsługi gospodarstwa rolnego. Organ I instancji wskazał ponadto, że analizowanej nieruchomości nie można uznać za działkę budowlaną, jak również nie można podłączyć jej do gminnej sieci kanalizacji, a § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zakazuje lokalizowania na tym obszarze szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe (szamb). Organ podkreślił także, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") bowiem nieruchomość inwestycyjna stanowi grunt rolny klas I-III, a więc inwestycja wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej jako: u.o.g.r.l.). przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał także, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, w szczególności z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie. W uzasadnieniu złożonego odwołania wskazano, że organ w sposób pobieżny przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. Przeprowadzona analiza zdaniem inwestora nie wskazuje jaki obejmuje obszar, jaka jest szerokość działki oraz brak jest w niej wskazania cech i funkcji zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Wskazano również, że w uzasadnieniu decyzji przywołano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w ocenie inwestora nie powinno mieć miejsca, gdyż przepisy te są przepisami wykonawczymi do ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nie powinny być przywoływane na etapie rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono również brak odniesienia się do zapisów studium zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które to zapisy pozwalają w obszarze [...] na zagospodarowanie terenów w sposób inny, niż cele rolnicze. Kolegium po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ skoncentrował się na wykazaniu niespełnienia przez planowaną inwestycję jednego z pięciu wymaganych łącznie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie, czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Organ ustalił, że teren nieruchomości nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wynika z ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] . Przedmiotowa działka do 2004 r. była objęta ustaleniami tego planu i znajdowała się ona częściowo na terenie [...] – tereny upraw polowych, łąk i pastwisk w przewadze na bardzo dobrych glebach podlegających bezwzględnej ochronie. Zabudowa jedynie zagrodowa z możliwością przekształceń w ramach istniejących siedlisk. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem nie zachodzi wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Kolegium podniosło, że została wprowadzona legalna definicja pojęcia zwartej zabudowy, przez którą należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l.), także obszaru zwartej zabudowy – rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.). Organ ustalił, że działka inwestycyjna o pow. 0,96 ha nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy w rozumieniu art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. bowiem w otoczeniu znajdują się 4 budynki mieszkalne. Wyznaczenie obwiedni w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków, a więc wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy na załączniku mapowym nie zmienia stanu faktycznego, albowiem tak wyznaczony obszar nie obejmuje innej zabudowy. Podkreślono, że definicja zwartej zabudowy odnosi się do zabudowy już istniejącej. Organ II instancji także zwrócił uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy ocena co do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, a więc wskazanie jako przyczyny odmowy § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest nieuzasadnione. Od decyzji SKO została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucająca brak odniesienia się do obecnego stanu zurbanizowania tych terenów. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji ze względu na jego interes prawny, jak i ekonomiczny, ale także zasady słuszności, logiki i doświadczenia życiowego oraz zasady współżycia społecznego i jego prawa konstytucyjne. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] mająca na celu określenie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 28 szamb szczelnych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] , gm. [...] . W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu obejmującego działkę nr ew. [...] , w obrębu [...] , gm. [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że działka ta o łącznej powierzchni 0,96 ha stanowi w części grunty orne oznaczone symbolem RI o powierzchni 0,54 ha, grunty orne oznaczone symbolem RII o pow. 0,007 ha oraz grunty orne oznaczone symbolem RIIIa o powierzchni 0,35 ha. Zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, albowiem mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu enumeratywnie wymienionych warunków. Jednym z nich jest statuowany w pkt 4. wymóg, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przedmiotowej sprawie spór sprowadzał się do oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. Nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja stanowi działkę rolną, która podlega ochronie przewidzianej u.o.g.r.l. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. do gruntów rolnych wymagających uzyskania zgody ministra właściwego zalicza się użytki rolne klas I-III, z zastrzeżeniem ust. 2a. Art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. stanowi zaś, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Przepis ten statuuje wyjątek od ogólnej reguły zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie miejscowym i jako taki winien być interpretowany zawężająco i ściśle. Przewiduje on bowiem możliwość zabudowy ziemi rolnej wartościowej z punktu widzenia zapewnienia zasobów żywieniowych bez zajęcia w tym przedmiocie stanowiska przez ministra rolnictwa. Jako niekwestionowany fakt należy uznać, że teren nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc. Natomiast zasadnie Kolegium skoncentrowało się na wykazaniu, czy wystąpiła okoliczność wyłączająca obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Pierwszą wymaganą przesłanką jest to, aby co najmniej połowa powierzchni zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. Definicję zwartej zabudowy zawiera art. 4 ust. 29 u.o.g.r.l., który stanowi, że przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Z kolei definicję obszaru zwartej zabudowy określa art. 4 ust. 30 u.o.g.r.l., który mówi, że jest to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Z przeprowadzonego przez organ I instancji dowodu w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa działka nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy. Z załącznika nr 3 do decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] października 2017 r. wynika, że działka inwestycyjna nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Zwarta zabudowa to bowiem nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość nie przekracza 100 m. Tymczasem w analizowanym obszarze występuje zgrupowanie 4 budynków, nie zaś 5, wyłączeniu bowiem podlega budynek dawnej szkoły na działce nr ew. [...] jako budynek o funkcji wyłącznie gospodarczej. Pozostałe natomiast budynki znajdujące się na działce nr [...], [...], [...] i [...] tworzą zgrupowanie. Jednakże owo zgrupowanie to 4 budynki mieszkalne, nie zaś wymagane 5. Stan zagospodarowania zastany w analizowanym obszarze jest na tyle niewykształcony, jeśli chodzi o występującą zabudowę mieszkaniową, że nie pozwala na stwierdzenie, aby występowała w tym terenie zwarta zabudowa. Najbliższa zabudowa mieszkalna, która mogłaby stanowić uzupełnienie do przyjęcia zwartej zabudowy znajduje się na działce nr ew. [...] i nr ew. [...] , ale organ nie ustalił odległości pomiędzy tymi budynkami i najbliżej położonymi budynkami objętymi analizą. Ma to znaczenie z punktu widzenia definicji zwartej zabudowy, która dopuszcza istnienie największej odległości sąsiadujących ze sobą budynków na poziomie nieprzekraczającym 100 m. Uchybienie to jednak pozostaje bez żadnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 a pkt 4 u.o.g.r.l. wymagane jest, aby powierzchnia gruntów rolnych przeznaczonych do zainwestowania nie przekraczała 0,5 ha. Tymczasem działka nr ew. [...] obejmuje obszar 0,96 ha. Kolegium przy odmowie ustalenia warunków zabudowy nie odniosło się do tego wymogu, zawartego w przepisie prawa materialnego, ograniczając się do przyjęcia tezy, że w obszarze nie występuje zwarta zabudowa w rozumieniu art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. Podzielając ustalenia przyjęte przez Kolegium odnośnie braku występowania w obszarze zwartej zabudowy, dodatkowo Sąd podkreśla, że powierzchnia działki wyklucza skorzystanie z dobrodziejstwa wyłączenia spod wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z tego względu nie został spełniony warunek statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Z brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. Niespełnienie jednego z warunków skutkuje wydaniem odmownej decyzji. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie stwierdził niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., w konsekwencji czego zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.