II SAB/Wa 234/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu drugiego i czwartego 1. zobowiązuje Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania punktu drugiego i czwartego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na rzecz S. z siedzibą w W. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. S. (skarżące Stowarzyszenie) działając na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ) o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.), zwróciło się do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o udostępnienie : - liczby wniosków o informację publiczną, które wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego w 2019 roku; - kopii elektronicznej rejestru takich wniosków - jeśli jest prowadzony, z wyłączeniem danych wnioskodawców; - liczby spraw z wniosków o informację publiczną, w których w roku 2019 zastosowano możliwość przedłużenia terminu wskazaną w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; - informacji czy Trybunał Konstytucyjny rejestruje wydłużanie terminu odpowiedzi na wniosek, jeśli tak – jak często termin jest wydłużany – prosimy o kopię dokumentacji. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżące Stowarzyszenie zostało powiadomione, że jego wniosek zostanie rozpoznany do [...] marca 2020 r. Pismem z [...] marca 2020 r. skarżące Stowarzyszenie zostało powiadomione, że jego wniosek zostanie rozpoznany do [...] marca 2020 r. W dniu [...] marca 2020 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia wskazując, że : - do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło 709 wniosków o dostęp do informacji publicznej (pytanie pierwsze), - w 2019 r. termin odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej był przedłużany w 112 sprawach (pytanie trzecie). Odnośnie pytania drugiego Prezes Trybunał wskazał, że w zakresie, w jakim dotyczy kopii elektronicznej rejestru wniosków o informację publiczną, nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Objęte wnioskiem żądanie (pytanie 2) dotyczy zdaniem Prezesa TK informacji o charakterze wewnętrznym. Zestawienie informacji na temat wniosków o informację publiczną (wg wnioskującego "rejestr") jest narzędziem służącym bieżącemu funkcjonowaniu Kancelarii Trybunału Konstytucyjnego. Zestawienie to służy wyszukiwaniu danych na potrzeby własne. Uzyskane przy pomocy tego zestawienia informacje wymagają weryfikacji z materiałami źródłowymi, zestawienie zawiera bowiem informacje przedstawione w formie skróconej (niekiedy hasłowo), nie ma więc charakteru wyczerpującego w zakresie informacji, których dotyczy. Natomiast odpowiadając na pytanie 4 Prezes TK wskazał, że Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej powołanym w celu wykonywania kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach. Do kompetencji Trybunału – co wynika z analizy przepisów ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2393) i Konstytucji – nie należy rejestrowanie bliżej nieokreślonego przez wnioskodawcę "wydłużania terminu odpowiedzi na wniosek". Zdaniem Prezesa TK powyższe pytanie jest bezprzedmiotowe, to samo dotyczy udostępnienia kopii "dokumentacji". W dniu [...] kwietnia 2020 r. skarżące Stowarzyszenie wywiodło skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. w zakresie pytania 2 i 4 wniosku. Wskutek bezczynności organu skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa i nieujawnienie ekspertyz, o które wnioskowano drogą ePUAP, - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia w całości wnioskowanej informacji publicznej we wskazanym terminie, - art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, poprzez odmowę udostępnienia informacji wnioskowanej w pkt. 2 wniosku z 28 stycznia 2020 r., - art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p., na podstawie którego udostępnieniu podlega informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, poprzez odmowę udostępnienia informacji wnioskowanej w pkt 4 wniosku z [...] stycznia 2020 r. Wobec powyższego Stowarzyszenie domagało się o: - zobowiązanie podmiotu skarżonego do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2020 r., - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie grzywny skarżonemu organowi na podstawie art. 149 § 2 PPSA, - zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu powołano się na orzecznictwo sadów administracyjnych wskazując, że odpowiadając na pytanie 2 i 4 udzielono odpowiedzi niesatysfakcjonującej wnioskodawcę. Podkreślono, że "charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazany podmiot lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową dokumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania 2 i 4 wniosku. Wniosek ten dotyczył udzielenia informacji odnośnie kopii elektronicznej rejestru takich wniosków – jeśli jest prowadzony, z wyłączeniem danych wnioskodawców; informacji czy Trybunał Konstytucyjny rejestruje wydłużanie terminu odpowiedzi na wniosek, jeśli tak - jak często termin jest wydłużany – z prośbą o kopię dokumentacji. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy, tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie z treścią art. 13 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Jak już wcześniej wskazano obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, niebędących organami władzy publicznej, wśród których wymienia się podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a ponadto niektóre organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2). W myśl art. 4 ust. 3 ustawy wszystkie te podmioty obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wśród władz publicznych wyróżnia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Władza ta jest sprawowana przez podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu, tj. Sejm, Senat, Prezydenta RP i Radę Ministrów oraz sądy i trybunały. Sąd nie podziela natomiast poglądu organu, iż prowadzone przez niego rejestry nie mają charakteru oficjalnego dokumentu, a jedynie wewnętrzny, roboczy, porządkujący pracę komórek organizacyjnych, i z tej przyczyny nie mogą być uznane za informację publiczną. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy). Zauważyć należy, iż racjonalny ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Skoro tak, to żądana przez skarżącego informacja, dotycząca udostępnienia elektronicznego rejestru wniosków o udzielenie informacji publicznej stanowi informację publiczną. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa). Konkludując stwierdzić należy, iż w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądana przez skarżącego (pytanie 2) informacja stanowiła informację publiczną. Również żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja dotycząca rejestracji wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek wbrew twierdzeniom organu dotyczy udzielenia informacji publicznej, jeżeli rejestr taki jest przez organ prowadzony. A zatem organ pozostawał i pozostaje w zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. co do pytania 2 i 4 i dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uznał jednocześnie, że powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż organ jeszcze przed złożeniem skargi wyraził swoje stanowisko, jednakże błędnie interpretował przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny, ponieważ nie uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa O kosztach (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu. ----------------------- 1