IV SAB/Po 175/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wójta Gminy T. P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia 1. podjąć zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić skarżącej kwotę [...]([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi H. W. reprezentowana przez S. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Wójta Gminy T. P. w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2013r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo - biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina T. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionego temu składowi postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK [...] (zapadłym w sprawie ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po [...], CBOSA), zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...] w składzie siedmiu sędziów dokonał rozstrzygnięcia w zakresie wyżej opisanego zagadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że wobec rozstrzygnięcia opisanego powyżej zagadnienia prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z [...] września 2020r. sygn. akt II OSK [...], ustały już przyczyny powodujące konieczność zawieszenia niniejszego postępowania. Stosownie zatem do treści art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) należało je podjąć, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji postanowienia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd wskazuje, że jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przywołane regulacje, obowiązujące także w dacie wniesienia skargi H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kreują zatem obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidują ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). W niniejszej sprawie H. W. wniosła zażalenie na bezczynność i przewlekłość organu w [...] kwietnia 2019 r. Z kolei sprawa administracyjna została zakończona decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] maja 2013r. 2013 r. Sąd podkreśla, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. W niniejszej sprawie postępowanie przed Wójtem Gminy T. P., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionowała skarżąca zostało wszczęte wnioskiem z [...] czerwca 2012r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów k.p.a. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość postępowania" (które można uznać za ponaglenie) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wójt Gminy T. P. decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...] odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Pismo złożone przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2019 r. zatytułowane jako zażalenie na przewlekłość, noszące znamiona ponaglenia w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. zostało zatem wniesione ponad 5 lat po prawomocnym zakończeniu postępowania przed organem II instancji. Konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18). Na gruncie analizowanej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia. Innymi słowy wyjaśnienia wymaga, czy może być ono wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu. Instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a., należy więc uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Czas stanowi tu jednak kluczowy punkt odniesienia dla reguł wyznaczanych prawem (zob. P. Lisowski, Czas w procesowym prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmemenna, Warszawa 2011, s. 120). Należy podkreślić, że treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 k.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2020 r. sygn. akt II OSK [...]). Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2020 r. sygn. akt II OSK [...] należy wskazać, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn obejmuje w szczególności sytuację, gdy skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 § 1 tej ustawy, tj. gdy skarżący złożył skargę pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły mu w administracyjnym toku instancji. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie H. W. złożyła ponaglenie nieskutecznie. Wniesienie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może zostać więc uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2 sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, orzeczono jak w punkcie 3 postanowienia