I SA/Wa 1189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], którą stwierdzono nabycie przez Gminę – Miasto P. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych. Z karty inwentaryzacyjnej zaś wynika, że podstawę do uznania Skarbu Państwa za właściciela przedmiotowej działki stanowiło orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] czerwca 1959 r. stwierdzające przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] którego właścicielami były osoby fizyczne. Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości zarządzeniem z [...] grudnia 1950 r. ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "Cegielnia Gołków" stanowiącym własność prywatną, powierzając jego sprawowanie [...] Zakładom [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione w [...]. Zarządzeniem z [...] listopada 1951 r. zmieniono powyższe zarządzenie powierzając sprawowanie zarządu [...] Zakładom Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych z siedzibą w [...]. Minister Gospodarki decyzją z [...] września 2006 r. stwierdził nieważność zarządzenia z [...] grudnia 1950 r. Oznacza to, że przedsiębiorstwo "[...]" nie znajdowało się w dniu 8 marca 1958 r. pod zarządem państwowym, ustanowionym w trybie przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Natomiast Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. stwierdził, że orzeczenie nacjonalizacyjne z [...] czerwca 1959 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Oznacza to, że nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego, a tym samym skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym. Następnym zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie przekazania [...] zarządzono, że [...] Przedsiębiorstwo [...] przekaże Zjednoczeniu Miejskich Przedsiębiorstw [...]. Następnie protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] września 1976 r. dokonano przekazania – przejęcia [...] z dniem [...] września 1976 r. z organizacji [...] Przedsiębiorstwa [...] do Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...]. Następnie aktem notarialnym z [...] lutego 1989 r. Rep. A Nr [...] Kombinat Budownictwa Miejskiego [...] z siedzibą w [...] oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania z siedzibą [...] zawarły umowę spółki pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowe [...] wniosło jako aport "ogół uprawnień i roszczeń związanych z wykonywanym zarządem [...]". W ocenie organu nadzoru, pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wykluczało komunalizację tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Co za tym idzie przy wydawaniu kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] doszło do rażącego naruszenia tegoż art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stanowi to podstawę wyeliminowania kontrolowanej części decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ nadzoru uznał, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Gmina P. zarzuciła naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77, 80 w zw. z art. 75 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 107 § 3, art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 – wszystkie kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi znajdują potwierdzenie. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). W myśl tego przepisu nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego następowało w odniesieniu do mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Oznacza to, że warunkiem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Pojęcie "mienie należące do" jest pojęciem normatywnym. O przynależności bowiem mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.), który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z tego przepisu wynika, że nieruchomości, które nie zostały rozdysponowane w sposób w nim określony należały do tego organu, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Prowadzi to z kolei do stwierdzenia, że za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Ustanowienie zaś zarządu wymagało stosownej formy prawnej, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Takie uprawnienie do władania gruntem, w świetle ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie mogło powstać w sposób dorozumiany, nie można go domniemywać, lecz jego istnienie było uwarunkowane wydaniem uprzedniej decyzji administracyjnej lub umowy, które to czynności stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał na podstawie jakiego dowodu wywiódł, że przedmiotowa nieruchomość, która bezspornie wchodziła w skład [...], w dacie 27 maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż w sposób prawem przewidziany oddana była w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jak to zostało już wyżej wywiedzione dowodem na to, że państwowa jednostka organizacyjna uzyskała grunt przedmiotowej nieruchomości w zarząd może być decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający dokonanie jednej z dwóch czynności prawnych: umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Organ nadzoru przedstawił historię nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją komunalizacyjną od 1950 r. do 1989 r., ale nie wskazał na podstawie jakiego dowodu uznał, że zostało ustanowione prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego i kiedy to nastąpiło. Tylko bowiem wykazanie, że przedsiębiorstwo państwowe zarządzało w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotową nieruchomością stanowiącą mienie ogólnonarodowe uniemożliwiałoby ustawową komunalizację tej nieruchomości. W żadnych rejestrach, jak i w księdze wieczystej nie widnieją jakiekolwiek wpisy dotyczące prawa zarządu. Niedostateczne uzasadnienie decyzji nie pozwala na kontrolę sądową prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Decyzje organu nadzoru zapadły więc z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.