II SA/Rz 855/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Powiatowego Zarządu Dróg kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Powiatowego Zarządu Dróg w [...] (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ zażaleniowy) z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] uchylająca postanowienie Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w całości i umarzająca postępowanie organu I instancji w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] organ I instancji: 1. Zezwolił na usunięcie 47 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] w km 2+646 - 12+845, stanowiącej własność Powiatu [...] zgodnie z wykazem zawartym w decyzji. 2. Umorzył postępowanie na usunięcie 6 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] w km 2+635 – 5+670 z powodu wycofania ich z wniosku przez wnioskodawcę. 3. Nie zezwolił na usunięcie 4 sztuk drzew, zgodnie z wykazem zawartym w decyzji. 4. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. 5. Określił termin usunięcia drzew do dnia 31 grudnia 2020 r. z wyłączeniem okresów lęgowych ptaków. 6. Nie naliczył opłaty za usunięcie drzew wymienionych w pkt 1. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - wyjaśnił wątpliwości co do treści pkt 5 decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w ten sposób, że w § 1 postanowienia stwierdził: 1. Zgodnie z brzmieniem pkt 5 decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] został określony termin usunięcia drzew do 31 grudnia 2020 r. z wyłączeniem okresów lęgowych ptaków. 2. Dopuszcza się jednak usunięcie drzew nawet w tym okresie czasu, na których nie znajdują się miejsca lęgowe ptaków czyli drzew, na których nie ma gniazd i dziupli, a więc drzewa, które nie są zasiedlone; zgodnie z pkt 5 i 7 pouczenia w ww. decyzji. 3. Pkt 2 § 1 niniejszego postanowienia zatem koresponduje z pkt 5 i 7 pouczenia w ww. decyzji. 4. Przed rozpoczęciem prac związanych z usunięciem drzew należy wykonać stosowną dokumentację fotograficzną i spisać stosowny protokół, gdzie dokumentacja fotograficzna i protokół potwierdzać będą fakty, o których mowa w pkt 2 § 1 niniejszego postanowienia i pkt 5 i 7 pouczenia w ww. decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] zarzuciło, że dokonano w nim faktycznej modyfikacji (istotnej zmiany) jednoznacznej treści pkt 5 decyzji - zezwolenia na usunięcie drzew w pasie drogowym drogi powiatowej [...] na odcinku [...], co jest sprzeczne z art. 113 § 2 k.p.a. Ponadto pkt 4 zaskarżonego postanowienia bezpodstawnie oraz w sposób nie mający związku z decyzją z dnia [...] marca 2020 r. - nakłada na skarżącego całkiem nowy obowiązek - przeprowadzenie oględzin, wraz z wykonaniem stosownej dokumentacji fotograficznej - zgodnie z art. 83a ust. 4 oraz art. 83b ust. 1 u.o.p., który powinien być spełniony przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew (dokumentacja fotograficzna) lub w trakcie postępowania (oględziny z udziałem organu), nie zaś po wydaniu decyzji w tej sprawie. Stowarzyszenie [...] w swoim zażaleniu zarzuciło naruszenie: 1) art. 124 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez wydanie postanowienia, które nie istnieje lub cechuje się wadą nieważności - ponieważ w jego treści nie wskazano do jakiej strony (adresata) akt ten jest skierowany (element konstytutywny postanowienia); 2) art. 113 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia, mimo braku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek; 3) art. 113 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem zastosowanie trybu wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, a w szczególności nieuprawnioną ocenę prawidłowości wydanej decyzji; wyjaśnienie jednoznacznych treści; wydanie postanowienia przy braku obiektywnych wątpliwości co do treści decyzji; niezgodne z prawem uzupełnienie oraz modyfikowanie rozstrzygnięcia; rozstrzygnięcie za pomocą wyjaśnienia o prawach i obowiązkach; dokonanie nowej oceny stanu faktycznego i stanu prawnego; dokonanie wyjaśnienia poza granicami rozstrzygnięcia; brak istnienia obiektywnych podstaw do wyjaśnienia treści decyzji; 4) art. 113 § 2 k.p.a., poprzez rozszerzającą wykładnię pojęcia "wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji"; 5) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia instrumentalnego, sprzecznego z zasadą wzbudzania zaufania do organu; 6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dostatecznego i wnikliwego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy; 7) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez zupełny brak uzasadnienia skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu zażalenia organ zażaleniowy działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 113 § 2 i art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wskazał, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (113 § 3 k.p.a.). Organ zażaleniowy wyjaśnił, że celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to jednak dotyczyć może jedynie uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może bowiem zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami. Wyjaśnienie decyzji nie może też prowadzić do uzupełnienia decyzji. Wykładnia decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może stanowić także konkurencji ani alternatywy dla określenia na podstawie prawa materialnego praw i obowiązków strony bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Organ zażaleniowy wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Tym samym postępowanie dotyczące wyjaśnienia treści decyzji, która została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stało się bezprzedmiotowe. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jak wynika natomiast z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ zażaleniowy wskazał, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. Powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie organ zażaleniowy stwierdził, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe; została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Zdaniem organu zażaleniowego w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wyjaśnienia decyzji stało się bezprzedmiotowe w związku z uchyleniem tej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozparzenia przez organ I instancji. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., przez jego nieuprawnione zastosowanie i bezpodstawne uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem postanowienie organu I instancji nie było obarczone uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego nieuprawnione niezastosowanie i nieutrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie było zgodne z obowiązującymi przepisami i brak było podstaw do jego uchylenia. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniósł sprzeciw od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało oparte na wadliwym ustaleniu, że decyzja z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] została wydana wadliwie, co równocześnie winno poskutkować automatycznie uchyleniem postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Tymczasem to decyzja organu odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] została wydana wadliwie, w szczególności z naruszeniem przepisów k.p.a. Skoro więc decyzja z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] została wydana wadliwie, co skutkować winno koniecznością jej uchylenia, to również oparte jedynie na tej decyzji postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] winno ulec uchyleniu, jako wadliwe ze swej istoty. Zarówno bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, jak i postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie wyjaśnienia pkt 5 w/w decyzji wydane zostały prawidłowo, a nawet jeśli nie prawidłowo - to w momencie wydawania decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], nie istniał już przedmiot sprawy, co winno poskutkować umorzeniem postępowania odwoławczego w sprawie, a co za tym idzie również umorzeniem postępowania odwoławczego w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie niezależnie od oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Właściwe podstawy orzekania Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona z urzędu i w pełnym zakresie kontrola legalnościowa zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego wykazała, że kontrolowane orzeczenie zostało wydane w następstwie niewłaściwego zastosowania prawa procesowego na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Jakkolwiek należy zgodzić się z ogólną oceną organu zażaleniowego, że pozbawienie mocy wiążącej decyzji administracyjnej, co do której złożono wniosek o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do jej treści (art. 113 § 2 k.p.a.), powinno co do zasady skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie tej kwestii (w pierwszej – art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. albo w drugiej instancji – art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.), to jednak w określonych sytuacjach konieczność dokonania tzw. oficjalnej wykładni decyzji, która została uchylona, może okazać się aktualna, pomimo iż w sensie formalnym nie obowiązuje już przedmiot tego rodzaju wykładni. Sytuacje tego rodzaju mogą wiązać się przykładowo z koniecznością dokonania oceny legalności działań związanych z dobrowolnym lub przymusowym wykonaniem decyzji, której treść wywołała wątpliwości organu egzekucyjnego albo strony i która została następnie uchylona. Tego rodzaju ocena może być również konieczna w odniesieniu do decyzji nieostatecznych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności lub które były natychmiastowo wykonalne z mocy ustawy. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie z ostatnio wymienioną sytuacją. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2020 r. orzekająca w przedmiocie zezwolenia na usunięcie 47 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym drogi powiatowej znajdującej się w obszarze [...] Parku Narodowego (pkt 1 decyzji) została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności (pkt 4 decyzji) z jednoczesnym określeniem ostatecznego terminu usunięcia drzew (31 grudnia 2020 r.) i zastrzeżeniem wyłączenia z zakresu wykonalności "okresów lęgowych ptaków" (pkt 5 decyzji). Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. wyjaśnił wątpliwości co do treści pkt. 5 powyższej decyzji wobec złożenia przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] wniosku z dnia 11 marca 2020 r. organ ten wyjaśnił ww. stronie, że usunięcie drzew może nastąpić "nawet" w okresie lęgowym ptaków pod warunkiem jednak, że na usuwanych drzewach nie będę znajdować się "miejsca lęgowe ptaków", a prace związane z usuwaniem kolejnych drzew będą utrwalone za pomocą stosowanej dokumentacji fotograficznej oraz protokołu. W wyniku złożenia zażalenia na powyższe postanowienie przez uczestnika postępowania organ drugiej instancji uznał, że skoro przed rozstrzygnięciem zażalenia decyzja organu pierwszej instancji objęta wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści została uchylona decyzją odwoławczą z dnia [...] maja 2020 r., to tym samym postępowanie zażaleniowe stało bezprzedmiotowe. Jeśli bowiem przedmiot postępowania w sprawie wyjaśnienia treści decyzji przestał – co najmniej tymczasowo – obowiązywać, to nie zachodzi konieczność dokonywania urzędowej wykładni jego treści, a postępowanie z art. 113 § 2 k.p.a. podlega w toku instancji umorzeniu, a zaskarżone postanowienie uchyleniu (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.). Powyższe stanowisko organu zażaleniowego na tle stanu faktycznego sprawy jest wadliwe. Skarżony organ nie uwzględnił bowiem, że poddana urzędowemu postępowaniu interpretacyjnemu (art. 113 § 2 k.p.a.) nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2020 r. podlegała natychmiastowemu wykonaniu, natomiast organ odwoławczy nie zdecydował się na wstrzymanie natychmiastowego jej wykonania na podstawie art. 135 k.p.a. W związku z powyższym Powiatowy Zarząd Dróg w [...] był uprawniony do dobrowolnego wykonania nieostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2020 r. i po otrzymaniu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści pkt. 5 powyższej decyzji mógł, zgodnie z tą treścią decyzji przystąpić do czynności wykonawczych. Oczywiście zgodnie z zastrzeżeniem zawartym w punkcie piątym decyzji oraz treścią postanowienia wyjaśniającego z dnia [...] marca 2020 r. czynności te powinny były uwzględniać okresy ochronne dla ptactwa oraz – stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – zakazy obowiązujące na terenie parku narodowego. Ocena prawidłowości potwierdzenia przez organ pierwszej instancji możliwości natychmiastowego przystąpienia do usunięcia spornych drzew z pasa drogowego (motywowane m.in. istnieniem określonych i realnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego), niezależnie od trwania okresów lęgowych ptaków, jeśli tylko zostaną zachowane regulacje ochronne dotyczące ptaków bytujących na terenie parku narodowego, jest zatem zagadnieniem ciągle aktualnym, ponieważ niezależnie od wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji na mocy decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] maja 2020 r. strona skarżąca ma prawo do merytorycznej oceny przez organ zażaleniowy postanowienia wyjaśniającego z dnia [...] marca 2020 r., albowiem nie tylko była uprawniona do rozpoczęcia natychmiastowego wykonywania decyzji z dnia [...] marca 2020 r. w takim rozumieniu, jakie zostało nadane jej w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r., lecz dodatkowo czynności te – jak wynika z protokołu rozprawy w sprawie o sygn. II SA/Rz 727/20 (dotyczącej sprzeciwu od cyt. decyzji z dnia [...] maja 2020 r.) – faktycznie podjęła, przystępując po dniu 12 marca 2020 r. do usuwania spornych drzew (wskazanych w pkt. pierwszym decyzji z dnia [...] marca 2020 r.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2020 r. nie stało się bezprzedmiotowe na skutek uchylenia tejże decyzji przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] maja 2020 r., albowiem nie tylko ta ostatnia decyzja została prawomocnie uchylona przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 727/20, lecz dodatkowo w sprawie konieczna jest ostateczna merytoryczna ocena legalności postanowienia wyjaśniającego [...] marca 2020 r., albowiem w świetle treści tego postanowienia skarżący podjął czynności wykonawcze względem decyzji z dnia [...] marca 2020 r. zezwalającej na usunięcie drzew w pasie drogowym. Wobec powyższego organ zażaleniowy orzekając w dniu [...]maja 2020 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nie był uprawniony do uchylenia postanowienia wyjaśniającego z dnia [...] marca 2020 r. i umorzenia postępowania przez organem pierwszej instancji. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił w punkcie pierwszym wydanego wyroku zaskarżone postanowienie, natomiast w punkcie drugim orzeczenia zasądził na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.