II SA/Kr 392/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi B. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala Wójt Gminy L. decyzją z dnia 13 listopada 2019 roku nr [...] orzekł o ustaleniu, na wniosek Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. o.o. w T., lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n.: budowa sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr ew.: [...] [...], [...], [...], [...] w miejscowości C., gmina L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wskazał również, że w toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto w uzasadnieniu zaznaczono, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. W. i W. W., podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 pkt 5 cyt. ustawy w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w treści zaskarżonej decyzji nie wykazano, że przedmiotowa inwestycja była inwestycją celu publicznego. Tym samym naruszono przez art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego, dotyczącym charakteru przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo Odwołujący się wskazali, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru wyjątkowego (inwestycja celu publicznego), a Wójt Gminy L.i nie wykazał, że jest to zamierzenie o znaczeniu gminnym. Art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie tylko do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, natomiast nieruchomości, przez które ma przebiegać gazociąg stanowią prywatną własność Odwołujących się, przez co wydana decyzja omija prawo. Ponadto, stosownie do treści art. 106 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, przy czym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Odwołujący się wskazali, że nie zostali zawiadomieni o fakcie wystąpienia Wójta Gminy L. o uzgodnienia decyzji, a tym samym nie mogli wziąć w nim udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 16 stycznia 2020r. znak [...], na podstawie art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., póz. 1945) oraz art. 138 § l pkt l k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia jest inwestycją celu publicznego, ponieważ stanowić może realizację celu w zakresie budowy i utrzymania ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów. Podjęta przez organ I instancji, decyzja, spełnia również wymogi przewidziane przez art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ między innymi określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz zawiera załącznik mapowy, zaś projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został, w myśl art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, po przeprowadzeniu, przewidzianej w art. 53 ust. 3 cyt. ustawy, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającej z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza taka znajduje się w aktach sprawy, na kartach nr 20-22. W zaskarżonej decyzji wskazano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz sporządzono załącznik mapowy, w skali 1:2000, na którym, kolorem czarnym, zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Szczegółowy przebieg planowanej inwestycji po terenie zawierającym się w liniach rozgraniczających nastąpi jednak na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kolegium wyjaśnia również, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzji o warunkach zabudowy nie daje prawa do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, lecz pozwala dopiero ubiegać się o pozwolenie na budowę na terenie objętym decyzją i na warunkach w niej określonych, ponieważ zgodnie z przepisem art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i dopiero w tym postępowaniu, tj. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dochodzi do konkretyzacji zapisów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w postaci określonych rozwiązań projektowych i techniczno - budowlanych. Nadto zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, a w przypadku inwestycji liniowych także w skali 1:2000. Kopia mapy w skali 1:2000 stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji jest natomiast opatrzona adnotacją Wójta Gminy L., potwierdzającą zgodność mapy z oryginałem przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii w K.. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega także uzgodnieniu, odpowiednio do stanu faktycznego sprawy, z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnień tych właściwe organy dokonują co do zasady w formie postanowienia, na które tylko inwestorowi służy zażalenie (art. 53 ust. 5 cyt. ustawy w zw. z art. 106 k.p.a.), z tym jednak, że w przypadku braku stanowiska organu uzgadniającego w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie to uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 cyt. ustawy), a w odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, termin do zajęcia stanowiska jest dłuższy i wynosi 21 dni. Tym samym, z uwagi na niezajęcie stanowiska w powyższym terminie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie w K., uzgodnienie należało uznać za dokonane. Z kolei uzgodnienie z Starostą K. nastąpiło w drodze pisma z dnia 31 października 2019r. nr [...] Należy zaznaczyć, że w ramach planowanej inwestycji ma być wykonana budowa sieci gazowej. Obiekty te ze swej natury są obiektami podziemnymi, stąd trudno wyznaczać takie parametry jak linia zabudowy, czy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Planowana inwestycja, z uwagi na stosunkowo niewielki zakres, nie należy także do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ stosownie do zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., póz. 1839) do takich przedsięwzięć należą instalacje do przesyłu gazu, z wyłączeniem gazociągu o ciśnieniu nie większym niż 0,5 MPa. Planowany gazociąg ma mieć długość do 1300,00 m i maksymalne ciśnienie robocze 0,5 MPa, czyli nie większej niż ta wartość. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli B. W. i W. W., zarzucając naruszenie; art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 106 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 5 cyt. ustawy w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w treści zaskarżonej decyzji nie wykazano, że przedmiotowa inwestycja była inwestycją celu publicznego, nadto inwestycji nie realizuje Skarb Państwa ani jednostka samorządu, zatem winna zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy. Podkreślono także brak planu miejscowego, oraz iż nie umożliwiono skarżącym udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 6 października 2020 r. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "ustawa"), co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 50 ust. 1 stanowi natomiast, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i nast. ustawy. Jeśli chodzi o definicję inwestycji celu publicznego, to zawarta jest ona w art. 2 pkt. 5 ustawy. Stanowi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o: "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Jak zatem z powyższej definicji wynika, okoliczność, że inwestorem budowy sieci gazowej średniego ciśnienia ma być Polska Spółka Gazownictwa Sp. o.o. w T., nie stoi na przeszkodzie w uznaniu jej za lokalizację inwestycji celu publicznego. Przechodząc do dalszych rozważań, wskazać należy, że przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie istotne cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, iż inwestycja o której mowa, stanowi realizację celów określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie z jej art. 6 pkt. 2 celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Co się natomiast tyczy zakresu inwestycji, to jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. I tak jest właśnie w przedmiotowym wypadku. Planowany gazociąg ma mieć długość do 1300 metrów, zaplanowany jest wzdłuż drogi, a jego poprowadzenie umożliwia podłączenie się do sieci szeregu nieruchomościom, stanowiąc uzbrojenie terenu dla potencjalnej w tym rejonie zabudowy. W świetle utrwalonego orzecznictwa, tego rodzaju inwestycja ma niewątpliwie zasięg lokalny, gdyż może służyć określonej społeczności danej miejscowości. Natomiast wbrew stanowisku skarżących, inwestycja aby uznać ją za mającą znaczenie lokalne, nie musi obejmować całej gminy, czy całej miejscowości. Inwestycja celu publicznego nie musi też być sytuowana na terenach publicznych. Dopiero wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, potencjalnie może stanowić w oparciu o tę decyzję podstawę wywłaszczenia. Co się tyczy uzgodnień dokonywanych w toku postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego, to zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy, uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Fakt niezawiadomienia skarżących przez organ załatwiający sprawę, o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska, można zatem zakwalifikować jako naruszenie przepisu postępowania, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, czyli uchybienie, które nie uzasadnia wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W pozostałym zakresie należy wskazać, że kontrolowane postępowanie administracyjne, którego przebieg przedstawiony jest w części historycznej uzasadnienia, przeprowadzone zostało prawidłowo. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi formalne, a jej uzasadnienie w zakresie uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego, choć zwięzłe, jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.