II GSK 80/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1271/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2020 r. nr KOC/7263/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1271/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 15 października 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej "SKO" albo "organ"), wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.; dalej "u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572; dalej "rozporządzenie") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ, wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; 2. przepisów § 75-77 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. II. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego [...] przebiega po ścianie budynku ze względu na zróżnicowaną linię budynku, podczas gdy rzeczywista granica tego pasa drogowego przebiega po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie ww. przepisów k.p.a. miało polegać na braku włączenia, w prawidłowy sposób, do materiału dowodowego prowadzonego postępowania dowodów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, podczas gdy przepisy k.p.a. nie przewidują określonej jednej procedury włączania w poczet materiału dowodowego dokumentów sporządzonych przed wszczęciem postępowania w sprawie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się, wydając orzeczenie, i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy powinien dokonać wykładni załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, aby jednoznacznie zakwalifikować obiekt zajmujący pas drogowy, co pozwoliłoby na ustalenie prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji z 26 marca 2020 r. nr KOC/7263/Dr/19 organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego i z przedstawionych w tym zakresie obliczeń wynikało, jaką stawkę opłaty i powierzchnię zajęcia pasa drogowego zastosowały organy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 6. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego [...] w dniach 13 – 16 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", w dniach 24 – 29 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Faktory...", w dniu 7 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy "[...]" o pow. 1,68 m2, natomiast w dniach 17 – 23 lipca oraz 30 lipca – 6 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,16m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, co powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z 26 marca 2019 r., nr KOC/7263/Dr/19. Organ wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wydruku z korespondencji e-mail z 24 listopada 2020 r. prowadzonej pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Zarządem Dróg Miejskich w Warszawie na okoliczność usunięcia nośnika reklamowego należącego do C. Sp. z o.o. w lokalizacji [...], działka ewidencyjna n [...], obręb [...], nr nośnika reklamowego [...], wymiary nośnika reklamowego z reklamą 1,40 m x 1,20 m, tj. 1,68 m2, rzut poziomy nośnika 1,20 m x 0,14 m, tj. 0,16m2, objętego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2019 r. nr ZDM/GKP/R/1569/2019/K. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie procesowym z 17 lutego 2012 r. SKO złożyło pismo z wnioskiem o przeprowadzenie opinii geodezyjnej z 19 stycznia 2021 r. dotyczącej przebiegu granic pasa drogowego [...], przy której integralną częścią jest mapa przebiegu granic pasa drogowego, na okoliczność tego, że: - granica pasa drogowego [...] przebiega po ścianie budynku i jest tożsama z granicą działki ewidencyjnej; - zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego [...] przez reklamę należącą do C. Sp. z o.o. co wskazuje treść powyższej opinii oraz co obrazuje mapa przebiegu granic pasa drogowego, będą integralną częścią ww. opinii. W piśmie z 27 kwietnia 2023 r. skarżąca wyraziła stanowisko w sprawie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 14 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o COVID, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostały poinformowane strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stwierdził, że decyzja ta poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, o braku zgodności prawem wymienionych decyzji należało wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że w relacji do (rzeczywistego) przebiegu granicy pasa drogowego organy administracji publicznej nie przeprowadziły jednoznacznych ustaleń, z których miałoby wynikać, że obiekt w postaci nośnika reklamowego i reklamy na nośniku przymocowanym do elewacji budynku w okresach wskazanych w decyzji zajmowały pas drogowy, a mianowicie takich ustaleń, które – znajdując swoje potwierdzenie w dowodzie z prawidłowej mapy obrazującej naruszenie przestrzeni pasa drogowego – mogłyby stanowić uzasadnioną podstawę przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA, nietrafny jest zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. Wprawdzie w zarzucie wskazano, że jego istota sprowadza się do niezastosowania tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, to jednak należy zauważyć, że sąd ten wyrokował na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zatem w sposób oczywisty należało przyjąć, że to ten przepis mógł być naruszony jako norma zastosowana do uchylenia decyzji. Konstruowanie zarzutu opartego na negatywnym wnioskowaniu sprowadzającym się do wykazania braku stosowania przepisu logicznie jest możliwe, jednak faktycznie można naruszyć przepis ten, który był stosowany w konkretnej sprawie, a nie ten który można było potencjalnie zastosować. Jednak niezależnie od tego rozpoznawany zarzut jest niezasadny przede wszystkim z powodów formalnych. Poza sporem pozostaje stanowisko, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1-3 jak i art. 151 p.p.s.a. nie mogą być samoistnymi podstawami kasacyjnymi, bowiem nie są to normy, które byłyby wystarczającą podstawą do przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Kontrolę taką można prowadzić na tych podstawach prawnych tylko wówczas, gdy przepisy te zostają powiązane z właściwymi przepisami stosowanymi przez organ w ramach postępowania objętego kontrolą sądową. Dopiero przy takim założeniu można dokonać oceny takich działań z uwzględnieniem kryterium ich legalności. Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z przepisami stosowanymi przez organy musiał prowadzić do przyjęcia nieskuteczności rozpoznawanego zarzutu. Zdaniem NSA nietrafne są również pozostałe zarzuty procesowe, opisane w skardze kasacyjnej punktami 1-4. Wprawdzie w tych zarzutach skarżący kasacyjnie organ podnosi naruszenia różnych przepisów k.p.a. związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego, lecz we wszystkich pojawia się wspólna podstawa, jaką jest twierdzenie, że skarżony wyrok jest wadliwy, bowiem zakłada, że SKO wadliwie ustaliło i oceniło stan faktyczny sprawy, nie wyjaśniając i nie ustalając granic pasa drogowego. W zakresie tego ustalenia niezasadnie przyjęto, że pas drogowy w przypadku działek zabudowanych przebiega liniowo, zgodnie z elewacją budynków. Takie ustalenie istotnego faktu dla wymierzenia kary, zdaniem Sądu pierwszej instancji, było niewystarczające, bowiem ustalenie granicy pasa drogowego musi być jednoznaczne i ma znajdować potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, w tym także w mapach, które jednoznacznie wskazują przebieg pasa drogowego. Z takim stanowiskiem nie zgodziło się SKO prezentując pogląd, że ustalenie granicy pasa drogowego może być dokonane na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dokonując oceny zaprezentowanych w tym zakresie stanowisk, NSA stwierdza, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest poprawny i odpowiada prawu, jeżeli stanowisko Sądu odnieść do konieczności jednoznacznego określenia granic pasa drogowego. W tej materii NSA prezentuje pogląd, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić miejsce położenia obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic pasa drogowego. Wadliwe określenie tej istotnej dla sprawy okoliczności musi skutkować uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony. Jednak NSA nie podziela restrykcyjnego założenia Sądu pierwszej instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem. Podkreślić należy, że u.d.p. nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem NSA, oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, bo to jest właściwy organ, który ma ustalać takie fakty, to organ specjalistyczny, zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. ma on ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Zatem podstawowym jego obowiązkiem jest wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej "rozporządzenie z 16 lutego 2005 r."). Natomiast art. 20 ust. 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, który nakłada na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej w pkt 8 szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (pkt 35). W kolumnie oznaczonej tym numerem mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że ma być dokonywane w sposób opisany w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny. Nie oznacza to, że podstawą nałożenia kary mogą być dość swobodnie poczynione ustalenia co do granic pasa drogowego, a więc ustalenia, które nie są jednoznacznie powiązane z dokumentami wcześniej wskazanymi. W rozpoznawanej sprawie brak takiego powiązania poprawnie został oceniony jako naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek Sąd pierwszej instancji błędnie założył, że istotne dla sprawy ustalenia mogą być zrealizowane w trybie w trybie ściśle wskazanych działań geodezyjnych. Zdaniem NSA niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ odwoławczy powinien dokonać wykładni załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy w taki sposób, aby jednoznacznie zakwalifikować obiekt zajmujący pas drogowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie tylko nie dokonał wykładni załącznika nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy, ale również nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał nośnik reklamowy za obiekt budowlany. Powyższy brak uniemożliwił Sądowi pierwszej instancji, a następnie NSA dokonanie oceny stanowiska organu w tym zakresie. W tych okolicznościach w sytuacji, gdy jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób jednoznaczny, z naruszeniem przepisów wskazanych wyżej, za przedwczesną należy uznać analizę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę orzekania umożliwia przejście do kontroli zarówno wykładni prawa materialnego, jak i dokonanej subsumcji w danym stanie faktycznym. Sąd pierwszej instancji, wskazując, że zasadność zarzutów w zakresie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa będzie mogła stać się przedmiotem oceny sądu dopiero w świetle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w postępowaniu pozbawionym stwierdzonych przez sąd uchybień, w ogóle nie wypowiedział się co do materialnoprawnych podstaw nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe w ocenie NSA uniemożliwia na tym etapie kontrolę zaskarżonego wyroku pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika strony skarżącej, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.