II SA/Ke 240/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 17 grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. Sp. z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r., znak: [...], Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. , utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 20 września 2019 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia ww. Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce nr ewid. 286/1 w miejscowości M., gm. P . W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2018 r. Spółka wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej. Decyzją z dnia 20 listopada 2018 r. Starosta udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 4 marca 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia 23 maja 2019 r. Starosta nałożył na inwestora, na podstawie ar. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"), obowiązki wskazane w pkt. 1-3, w terminie do 28 czerwca 2019 r. W dniu 1 lipca 2019 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany. W tym stanie faktycznym organ I instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 4 Pb, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 września 2019 r. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor nie wywiązał się w obowiązku zawartego w pkt. 1 postanowienia, mianowicie nie wyeliminował rozbieżności dotyczącej wysokości zawieszenia anten parabolicznych 56,40 m (str. 2 decyzji lokalizacyjnej), w sytuacji gdy wysokość budowli określona została na 56,00 m. W odwołaniu Spółka zarzuciła powyższej decyzji naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa; art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa; art. 35 ust. 4 i ust. 1 pkt 1 Pb. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci wieży służącej do zawieszenia anten, usytuowanej w północnowschodnim narożu działki nr 286/1 w M . Dla ww. terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 20 lutego 2018 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej. Z decyzji tej wynika, że budowa obejmuje m.in. wieżę kratową konstrukcji stalowej o wysokości 64,95 m n.p.t., zespół 2 anten parabolicznych zamontowanych na konstrukcji wieżowej: RL 1 zawieszonej na wysokości 56,40 m, Az. 88°, RL 2 zawieszonej na wysokości 56,40 m, Az. 88°; zespół anten sektorowych Huawei zamontowanych na wysokości 60,45 m (9 anten). Oceniając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej Wojewoda powołał się na pismo organu planistycznego, z którego wynika, że zapis mówiący o wysokości 56 m dotyczy wysokości zawieszenia zespołu anten parabolicznych zamontowanych na konstrukcji wieży. Tym samym nie została wyjaśniona rozbieżność wskazana w pkt. 1 postanowienia z dnia 23 maja 2019 r. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że moc promieniowania poszczególnych 9 anten Huawei jest mniejsza od wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenia inwestora w aspekcie kwalifikacji przedsięwzięcia zostały zawarte w opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia (...)", w którym wykazano, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Dla projektowanej instalacji dla 6 anten sektorowych wypadkowa równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 100-500W. Z załączonych do opracowania rysunków zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° wynika, że brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 20 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Dla projektowanej instalacji dla 3 anten sektorowych wypadkowa równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 1000-2000W. Z załączonych do opracowania rysunków zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° wynika, że brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Zdaniem organu, odniesienie się do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez Spółkę należy uznać za niewystarczające. Z ww. opracowania nie wynika bowiem, czy uwzględniono maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Dane dotyczące tiltów powinny być przede wszystkich czerpane z kart katalogowych, a nie deklaracji inwestora. Dołączone do projektu karty katalogowe anten wskazują, że oprócz deklarowanego pochylenia elektrycznego od 00 do 100, możliwe jest też mechaniczne jego pochylenie od 00 do 80. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, przedłożone opracowanie w sposób niewystarczający uzasadnia twierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb. W skardze do tut. Sądu P. Sp. z o.o. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których oparł się organ odwoławczy, wybiórcze i niepełne ustosunkowanie się do zarzutów odwołania; 2. art. 35 ust. 4 Pb poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące decyzją odmowną, pomimo spełnienia warunków z art. 33 i nast. Pb; 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z decyzją lokalizacyjną; 4. art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie decyzji lokalizacyjnej uzupełnione wyjaśnieniami organu wydającego tę decyzję jest nieprawidłowe i nie wystarcza jako podstawa do prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę; 5. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na błędnym przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy, w ocenie organu możliwe jest zaliczenie przedmiotowej inwestycji do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy nie można sumować parametrów tego typu inwestycji (pojedynczych anten); organ w sposób zupełnie dowolny uznał, że pomimo jasnego podania parametrów planowanej inwestycji, w szczególności zaplanowanych pochyleń anten (tiltów) należy rozpatrywać te pochylenia w innym niż podane zakresie; 6. art. 7 Kpa poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony; 7. art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organu I instancji oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; 8. art. 7a § 1 Kpa w zw. z art. 4 Pb poprzez bezpodstawne ograniczenie zasady wolności budowlanej i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony; 9. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa poprzez uchybienie zasadzie praworządności, pogłębiania zaufania do organów Państwa. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzje organów obu instancji zostały oparte m.in. na nieistotnej omyłce pisarskiej, wielokrotnie prostowanej i wyjaśnianej. W postanowieniu z dnia 23 maja 2019 r. Starosta nałożył na Spółkę obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej w zakresie wysokości wieży kratowej. Inwestor przedłożył pismo Burmistrza MiG P. z dnia 24 czerwca 2019 r., z którego wynika, że w decyzji lokalizacyjnej wysokość wieży została ustalona na 64,95 m n.p.m. Określona wysokość była zgodna z projektem budowlanym. Odnosząc się do twierdzeń organu odwoławczego, że w decyzji lokalizacyjnej wysokość zespołu anten sektorowych ustalona jest na 60,45 m n.p.t., skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z tabelą na s. 2 decyzji lokalizacyjnej wysokość ta określona jest na 59,10 m n.p.t., a więc zgodnie z projektem. Dalej Spółka wskazała, że zarówno w projekcie budowlanym, jak i decyzji lokalizacyjnej wysokość zawieszenia anten parabolicznych wynosi 56,40 m. Zapis o 56 m w piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r. stanowi nieścisłość Burmistrza MiG P . Odnosząc się do twierdzeń organu odwoławczego, że dane dotyczące mechanizmów (elektrycznych i mechanicznych) tiltów anten powinny być czerpane z kart katalogowych, a nie deklaracji inwestora Spółka podniosła, że taki sposób wykładni przepisów skutkowałby możliwością wzruszenia każdego wydanego wcześniej pozwolenia na budowę stacji bazowej, brakiem możliwości dostosowania infrastruktury wieżowej do istniejącej zabudowy i przepisów prawa. Od kilku lat mechaniczny system pochylenia jest praktycznie nieużywany, w projekcie wprost wskazano brak możliwości pochylenia mechanicznego ze względu na sposób montażu. W ocenie skarżącej organ odwoławczy zakłada realizację innej inwestycji niż zamierzona, nie mając ku temu żadnych podstaw dowodowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. pełnomocnicy uczestników M. M. i E. K. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "Pb". Przepis ten stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A contrario, w razie niespełnienia takich wymagań, organ nie może wydać pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, dokonując oceny projektu budowlanego w aspekcie spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, tj. zgodności z ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, wydał w dniu 23 maja 2019 r. postanowienie, w pkt. 1 zobowiązując inwestora do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 20 lutego 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie wysokości wieży kratowej. Organ I instancji podniósł, że na str. 2 decyzji lokalizacyjnej wysokość wieży kratowej określono na 64,95 m n.p.t., zaś na str. 3 wskazano, że "wysokość budowli wynika z funkcji, jakiej ma służyć, przyjmuje się zgodnie z analizą o wys. 56 m". W wykonaniu tak sformułowanych wymagań inwestor przedłożył pismo Burmistrza MiG w P. z dnia 24 czerwca 2019 r., wskazujące, że w przedmiotowej decyzji wysokość wieży kratowej ustalono na 64,95 m, natomiast zapis o wysokości 56 m dotyczy, zgodnie z dokumentacją załączoną do wniosku, wysokości zawieszenia zespołu anten parabolicznych zamontowanych na konstrukcji wieżowej. W tym stanie, w ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego w pkt. 1 postanowienia z dnia 23 maja 2019 r. Organ bowiem domagał się wyjaśnień w zakresie wysokości wieży kratowej i taką informację uzyskał. Informacja ta jest zbieżna z treścią decyzji lokalizacyjnej (według zapisu na str. 2 "Budowa stacji bazowej obejmuje wieżę kratową o wysokości 64,95 m n.p.t."). Ustalenia decyzji lokalizacyjnej i projektu budowlanego są pod tym względem zgodne (str. 21 projektu budowanego). Nie sposób więc przyjąć, że rozbieżność, o której była mowa w pkt. 1 postanowienia z dnia 23 maja 2019 r. nie została wyeliminowana. Wysokość budowli to wysokość wieży kratowej, która w decyzji lokalizacyjnej i projekcie budowlanym wynosi 64,95 m, a 56,40 m to parametr zawieszenia anten parabolicznych (str. 25 projektu budowlanego). Nieścisłość w wykazaniu wysokości zawieszenia anten parabolicznych w decyzji lokalizacyjnej (str. 3) i w piśmie Burmistrza MiG w P. z dnia 24 czerwca 2019 r. należy potraktować w kategorii omyłki pisarskiej, nie zaś istotnych rozbieżności między projektem budowlanym a decyzją lokalizacyjną, których usunięcie nakazał Starosta P. w postanowieniu z dnia 23 maja 2019 r. Celem wydania tego postanowienia nie było przecież usunięcie rozbieżności pomiędzy decyzją lokalizacyjną a pismem Burmistrza MiG w P . Wysokość zawieszenia anten parabolicznych wprost wynika z decyzji lokalizacyjnej (str. 2). Wbrew wymaganiom sformułowanym w postanowieniu z dnia 23 maja 2019 r. organ I instancji uznał, że nie wyeliminowano rozbieżności w zakresie zawieszenia anten parabolicznych na wysokości 56,40 m, w sytuacji gdy wysokość budowli została ustalona na 56,00 m. W oparciu o powyższe stwierdził, że inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tym stanowiskiem zgodził się organ odwoławczy, jednocześnie wskazując kolejną przyczynę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, dane dotyczące mechanizmów tiltów (pochyleń) anten powinny być czerpane z kart katalogowych, a nie deklaracji inwestora. W rezultacie z przedłożonego opracowania nie wynika, że projektowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb. Nie budzi wątpliwości, że podniesiona kwestia nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu I instancji i nie znalazła odzwierciedlenia w postanowieniu Starosty z dnia 23 maja 2019 r. Jeżeli zatem stanowiła dla organu I instancji istotne zagadnienie to mając na uwadze treść art. 35 ust. 3 Pb przed wydaniem negatywnej dla inwestora decyzji należało wezwać stronę do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymogami ochrony środowiska. Jak bowiem stanowi przepis art. 35 ust. 3 Pb, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Procedury tej nie zachowano, ponieważ organ II instancji odniósł się do naruszeń w zakresie wyżej wskazanym, które jak już wcześniej podniesiono, nie były przedmiotem rozważań organu I instancji i do których usunięcia ten organ nie wzywał strony. W konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 4 Pb z uwagi na niezachowanie trybu przewidzianego w art. 35 ust. 3 Pb prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 Kpa oraz wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania stron postępowania do władzy publicznej. Z tego względu merytoryczne odniesienie się Sądu do przedmiotowego zagadnienia byłoby przedwczesne. Należy podkreślić, że nieprawidłowości, do których uzupełnienia organ nie wzywał w postanowieniu, w żadnym razie nie mogą stanowić podstawy odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, także wówczas, gdy dotyczą elementów projektu wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, m.in. wymagań ochrony środowiska. Brak takiego szczegółowego postanowienia stanowi o istotnej wadzie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę. Decyzja odmowna, wydawana w powyższym trybie powinna precyzyjnie wskazywać naruszenia w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 Pb i przepisy stanowiące podstawę ich stwierdzenia, a także okoliczności wezwania, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pb, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości. Podsumowując, stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach postępowania, na które złożyły się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności uwzględni, że rozbieżności w zakresie wysokości wieży kratowej, o której mowa w pkt. 1 postanowienia z dnia 23 maja 2019 r. zostały wyjaśnione, natomiast rozbieżności dotyczące wysokości zawieszenia anten parabolicznych, których dopatrzyły się organy obu instancji nie mogą stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Takiej podstawy nie może stanowić także brak danych dotyczących możliwości pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten (tiltów), ponieważ nie były przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Pb. O ile organ uzna, że wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne, może przeprowadzić postępowanie uzupełniające w tym zakresie.