II SA/Gl 1024/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Miasta C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. oddala skargę. 1 U Z A S A D N I E N I E Rada Miasta C. uchwałą z [...] r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. w [...] roku, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) w związku z art. 11 ust. 1 i art. 11 a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 838) w § 1 uchyliła uchwałę wskazaną w tytule, a wykonanie tej uchwały powierzyła organowi wykonawczemu i wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Wojewoda Śląski w K. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rada Miasta C. z [...] r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. w [...] 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg działań w sprawie, a następnie podkreślono, że organ nadzoru rozstrzygnięciem z [...] r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. w [...] roku, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) oraz z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W związku z powyższym Radzie nie przysługuje kompetencja do uchylenia przepisów, co do bytu których wypowiedział się organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym. W dalszej części uzasadnienia przybliżono stan normatywny w zakresie podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych przez organ nadzoru, a następnie zawarto stwierdzenie, że w okresie prowadzenia postępowania nadzorczego organ uchwałodawczy gminy nie dysponuje kompetencją do autokontrolnego wyeliminowania uchwały poddanej kontroli przez organ nadzoru. Na tę okoliczność przywołano wyrok WSA w Gliwicach z 21 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podkreślono, że organ gminy nie dysponuje uprawnieniami do uchylenia własnej uchwały w sytuacji podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru i odwołano się w tym zakresie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ nadzoru odniósł się również do wyjaśnień złożonych przez Gminę w piśmie z 4 czerwca 2020 r. i nie podzielił stanowiska w nim prezentowanego. W końcowej części uzasadnienia ponownie poruszono kwestę możliwości uchylenia przez gminę własnej uchwały w przypadku uruchomienia postępowania nadzorczego i powiadomienia o tym odpowiednich organów gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę wniosło Miasto C. reprezentowane przez radcę prawnego E. S. Wskazanemu rozstrzygnięciu postawiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do spornej uchwały Rady Miasta C. z [...] r. w sytuacji, gdy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wskazanej uchwały. Działanie takie wyczerpuje znamiona naruszenia samodzielności gminy wyrażone w art. 165 Konstytucji RP. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Rada Miejska w C. nie posiada kompetencji do uchylenia uchwały z [...] r. w sytuacji, gdy organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do tej uchwały. Wnosząc skargę wystąpiono o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego i wystąpiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty stawiane wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. W końcowej części uzasadnienia skargi pełnomocniczka skarżącej Gminy przedstawiła motywy przemawiające za działaniami organu gminy, zmierzającymi do uchylenia własnej uchwały z [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny mający znaczenie dla oceny występującej sytuacji faktycznej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a zgodnie z art. 7 tego aktu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Po myśli art. 8 przywoływanego aktu, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a według art. 165 przywoływanego aktu samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Po przybliżeniu konstytucyjnych podstaw funkcjonowania samorządu terytorialnego przyjdzie przywołać regulacje ustawowe w tym zakresie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po myśli art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z ust. 5 tego artykułu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 92 ust. 1 powoływanej ustawy organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przywołany powyżej stan normatywny odnieść należy do sytuacji faktycznej występującej w rozpoznawanej sprawie. Gmina C. uchwałą z [...] r. przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. w [...] roku. Uchwale tej nie nadano charakteru aktu prawa miejscowego. W stosunku do tej uchwały organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze, które zostało zakończone wydaniem stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego [...] r. stwierdzającego nieważność powyższej uchwały. Zauważyć należy, że organ nadzoru nie skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z treści art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie wstrzymał wykonania tej uchwały. W trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego organ stanowiący i kontrolny gminy uchwałą z [...] r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. w [...] roku wyeliminował w ramach autokontroli swoją uchwałę. Oznacza to, że w tym samym dniu [...] r. Rada Miasta C. przyjęła uchwałę mocą, której uchyliła swoją wadliwą uchwałę z [...] r., a Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność wskazanej uchwały z [...] r. Jak wynika z zestawienia czasowego, Rada Miasta C. podjęła uchwałę o uchyleniu swojej uchwały przed wpłynięciem do niej rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazana tu okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie ma rozstrzygającego znaczenia, lecz przywołana została dla oddania prawidłowego stanu faktycznego. Przedstawiony stan faktyczny legł u podstaw uruchomienia postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały Rady Miasta C. z [...] r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. w [...] roku. W wydanym rozstrzygnięciu podkreślono, że Radzie nie przysługuje kompetencja do uchylenia przepisów, co do bytu których wypowiedział się organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w okresie prowadzenia postępowania nadzorczego organ uchwałodawczy gminy nie dysponuje kompetencją do autokontrolnego wyeliminowania uchwały poddanej kontroli przez organ nadzoru i na tę okoliczność przywołano wyrok WSA w Gliwicach z 21 czerwca 2017 r. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest trafne i prawidłowe, jednakże argumentacja leżąca u podstaw tego rozstrzygnięcia nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy, które się w jej toku ujawniły. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska tutejszego Sądu wyrażonego w wyroku z 21 czerwca 2017 r., a który legł u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Analiza przywołanych przepisów prawa nie daje podstaw do uznania, aby organ stanowiący gminy w okresie trwającego postępowania nadzorczego nie dysponował możliwością uchylenia swojej uchwały w ramach uprawnień autokontrolnych. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest takiego jednoznacznego przepisu, a tylko taki mógłby pozbawić organ stanowiący takiej możliwości. W tym miejscu należy mieć jeszcze w polu widzenia treść przywołanego art. 92 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Wstrzymanie wykonania nadzorowanego aktu w ocenie składu orzekającego skutkuje nie tylko wstrzymaniem wywoływania skutków prawnych przez ten akt, ale powoduje niemożliwość podjęcia w tym zakresie działań przez organy gminy, a tym samym uniemożliwia podjęcie uchwały uchylającej w ramach autokontroli. Analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie takie postanowienie organu nadzoru nie zapadło, zatem okoliczność ta nie może być brana pod uwagę. Dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego wpływu nie ma to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podjął swoją uchwałę nim organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie pierwszeństwo podjęcia wskazanych aktów możliwe jest jedynie po ustaleniach dotyczących dotarcia rozstrzygnięcia nadzorczego do gminy i precyzyjnym ustaleniu godziny przyjęcia uchwały autokontrolnej. Stwierdzenie takie wynika z tego, że uchylenie uchwały w ramach postępowania autokontrolnego nie powoduje zamknięcia postępowania nadzorczego, a zatem nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim to, że inne są skutki prawne uchylenia uchwały w ramach postępowania kontrolnego jak również inne są skutki w przypadku wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego. Przywołana tu sytuacja jest analogiczną z tą, z którą wielokrotnie przychodziło się zmierzyć sądom administracyjnym, które podejmowały wyroki merytoryczne już po uchyleniu uchwały zaskarżonej do tego sądu. W przypadku uchylenia uchwały przez organ stanowiący gminy w ramach postępowania autokontrolnego wyeliminowanie jej z porządku prawnego nastąpi z dniem wykonania tej uchwały, czyli będzie to działanie na przyszłość, natomiast organ nadzoru stwierdzający nieważność uchwały, jak również sąd administracyjny wydający wyrok stwierdzający nieważność kontrolowanej uchwały, eliminuje daną uchwałę od momentu jej wejścia do obrotu prawnego, czyli z mocą wsteczną. Sygnalizowana tu różnica w konsekwencjach prawnych rozstrzygnięcia autokontrolnego oraz nadzorczego czy sądowego posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie. Mocą uchwały z [...] r. Rada Miasta C. uchyliła swoją uchwałę z [...] r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. w [...] roku. Oznacza to, że z tym dniem uchwała z [...] r. przestała obowiązywać. Stwierdzenie takie wynika z jej treści, ponieważ uchwale tej nie nadano statusu aktu prawa miejscowego i wykonanie powierzono organowi wykonawczemu w gminie. Konsekwencją przyjęcia takiego rozwiązania jest to, że uchwała z [...] r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta C. w [...] roku obowiązywała i wywoływała skutki prawne do [...] r. Przedstawiona tu sytuacja stanowi naruszenie postanowień ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ uchwała przyjmująca gminny program opieki nad zwierzętami posiada status aktu prawa miejscowego i okoliczność ta nie jest sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prawa administracyjnego. W przypadku tego typu aktów niezbędne jest ich opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z dotychczasowych rozważań wynika, że uchwała z [...] r. w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami nie została opublikowana w takim publikatorze i z tego powodu uchwała Rady Miasta C. z [...] r. uchylająca ją także nie jest aktem prawa miejscowego. Przeprowadzone tu rozważania pozwalają dostrzec, że w następstwie uchylenia uchwały z [...] r. w ramach postępowania autokontrolnego, uchwala ta obowiązywała i wywoływała skutki prawne do [...] r. Już dotychczasowe rozważania pozwalają dostrzec, że sytuacja taka stanowi naruszenie postanowień art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak również wyczerpuje znamiona naruszenia prawa, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć to, że następstwem rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru z [...] r. stało się wyeliminowanie uchwały z [...] r. w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami z dniem podjęcia tej uchwały czyli od [...] r. W tym przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze wyeliminowało kwestionowaną uchwałę od momentu jej podjęcia, a to oznacza, że mamy sytuację taką jakby tej uchwały nigdy nie było w porządku prawnym. W kontekście prowadzonych rozważań przyjdzie dostrzec, że w następstwie podjęcia [...] r. uchwały autokontrolnej i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w obrocie prawnym istnieją dwa akty, które odnoszą się do tej samej uchwały Rady Miasta w C. z [...]r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami i co jest istotniejsze wywołują dwie odmienne konsekwencje prawne. Sytuacja taka nie jest możliwa w demokratycznym państwie prawa, a tym samym jeden z tych aktów musi zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, tak aby porządek prawny był czytelny i nie rodził niejasności. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają uznać, że organ nadzoru zasadnie wszczął postępowanie nadzorcze wobec uchwały podjętej przez Radę Miasta C. z [...] r. w sprawie uchylenia własnej uchwały z [...] r. w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami, ponieważ wbrew argumentom podnoszonym w skardze organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kwestionowanej uchwały z obrotu prawnego i wyczerpana została przesłanka stwierdzenia jej nieważności przewidziana treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już zostało to zaznaczone powyżej, ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu, który pozbawiałby organ stanowiący gminy uchylenia swojej uchwały w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego. Wyjątkiem będzie tu sytuacja wstrzymania jej wykonania, ponieważ takie postanowienie organu nadzoru wyłączy wymieniona tu możliwość. Równocześnie organ gminy rozważający uchylenie własnej uchwały w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego musi mieć świadomość konsekwencji prawnych wynikających z jej przyjęcia, a w szczególności musi mieć w polu widzenia inne skutki prawne wynikające z wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a uchylenia jej w ramach autokontroli. Z tego też powodu organ taki winien unikać podejmowania tego typu uchwał, z uwagi na mogące wystąpić w przyszłości komplikacje prawne. Przeprowadzona powyżej analiza unormowań prawnych obowiązujących we wskazanym zakresie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, że w sprawie tej organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia postanowień art. 165 Konstytucji RP i zagwarantowanej w niej zasady sądowej ochrony samodzielności gminy. Mocą kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru nie naruszył samodzielności Miasta C., lecz wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę, która pozostawiała w obrocie prawnym przez okres ponad jednego miesiąca uchwałę wydaną z naruszeniem przepisów prawa. Na marginesie można zauważyć, że ograniczenie się w rozpoznawanej sprawie wyłącznie do uchwały autokontrolnej skutkowałoby nałożeniem na obywateli obowiązków aktem, któremu nie jest przypisana moc przepisu prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ uchwała Rady Miasta C. z [...] r. nie została opublikowana w stosownym publikatorze. Przeprowadzona analiza wykazała, że organ gminy przyjmując [...]r. sporną uchwałę dopuścił się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 1 i art. 1 la ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, a tym samym wyczerpana została przesłanka wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przewidziana treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że argumentacja organu nadzoru nie była w pełni prawidłowa, jednakże zmierzała w tym samym kierunku, a wydane rozstrzygnięcie jest trafne i zasługujące na aprobatę. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany jest oddalić wniesioną skargę. mr