III SA/Lu 343/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na pismo L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości poinformowała [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. , że wniosek Spółki o dofinansowanie projektu nr [...] "[...]", zgłoszony do konkursu nr [...], ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej 3 Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP RPO WL na lata 2014-2020, zawiera brak formalny polegający na niedołączeniu do wniosku obligatoryjnego załącznika – Biznes Plan – część finansowa. Jednocześnie Spółka została wezwana do uzupełnienia tego braku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pismem [...] marca 2020 r. LAWP pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. W dniu 15 kwietnia 2020 r. spółka wniosła pismo nazwane protestem od powyższej informacji. Skarżąca podniosła, że brakujący dokument został przez Spółkę przygotowany i dodany do pakietu dokumentów projektu w systemie LSI2014 w dniu 12 marca 2020 r., w wyznaczonym terminie, jednak wysłano go i uzyskano urzędowe poświadczenie przedłożenia kilka minut po północy (00:04:01) w dniu 13 marca 2020 r. Powyższe uchybienie było spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami związanymi z epidemią Covid-19. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] maja 2020 r., LAWP poinformowała skarżącą, że na czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętą w trybie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818), dalej jako "ustawa wdrożeniowa", środek odwoławczy nie przysługuje. Pismem z 16 czerwca 2020 r., Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pismo LAWP z dnia [...] maja 2020 r., zarzucając naruszenie: - art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 3 i 4 oraz art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z punktem 6.1.1.1. Regulaminu konkursu, poprzez brak rzetelnej, przejrzystej i obiektywnej oceny projektu, pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie uzasadnionym nadzwyczajnymi okolicznościami, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, podczas gdy organ był zobowiązany do przeprowadzenia konkursu na podstawie regulaminu, w tym punktu 6.1.1.1 Regulaminu konkursu, z którego wynika, że weryfikacja warunków formalnych mieści się w zakresie etapów oceny projektu, co oznacza, że pozostawiając wniosek bez rozpoznania dokonał negatywnej oceny projektu; - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz. U. poz. 694), dalej jako "ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r." w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieuwzględnienie nadzwyczajnych okoliczności związanych z sytuacją epidemiologiczną oraz ustanowionych w związku z tym rekomendacji i przepisów szczególnych, podczas gdy wobec potwierdzonych stanowiskiem Ministra Funduszy i Rozwoju Regionalnego z dnia 13 marca 2020 r. okoliczności związanych z uznaniem pandemii Covid-19 jako siły wyższej oraz ustanowienia przepisów szczególnych uprawniających organ do zmian w terminach wynikających z ustawy wdrożeniowej w celu ograniczenia negatywnych skutków Covid-19 na etapie składania wniosków, organ powinien zgodnie z art. 8 ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. uznać, że wniosek został uzupełniony w terminie, ewentualnie zgodnie z art. 28 tej ustawy przedłużyć, albo przesunąć termin na wniesienie wniosku, ewentualnie przywrócić termin na uzupełnienie wniosku stosownie do okoliczności; - naruszenie art. 53 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 41 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa odwołania od pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. W odpowiedzi na skargę LAWP wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Użyte w art. 3 § 3 p.p.s.a. pojęcie "przepisów ustaw szczególnych" nie może być interpretowane rozszerzająco. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają tylko te działania, które wyraźnie są wskazane w ustawie jako podlegające kontroli sądów administracyjnych. Ustawą szczególną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest ustawa z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na pismo L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości, informujące skarżącą, że od czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętej w trybie art. 43 ust. 1 ustawy, środek odwoławczy nie przysługuje. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Ocena, czy wniosek nie zawiera braków formalnych, wskazanych w art. 43 ust. 1 dokonywana jest przez właściwą instytucję przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust. 2, czyli ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, dokonywanej – zgodnie z art. 44 ust. 1 – przez komisję oceny projektów. Ustawa oraz regulamin konkursu nr [...] nie przewidują żadnego środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych. Ustawa przewiduje środek odwoławczy w postaci protestu, jednak przysługuje on jedynie od informacji o negatywnej ocenie projektu. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 ustawy, w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Definicję negatywnej oceny projektu zawiera art. 53 ust. 2, który stanowi, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów (art. 54 ust. 1). Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4). Ustawa przewiduje także skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy skarga przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1. Analiza przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 prowadzi do wniosku, że ustawa wiąże możliwość złożenia środka odwoławczego w postaci protestu oraz – w dalszej kolejności – wniesienia skargi do sądu administracyjnego z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy oraz jej negatywnym wynikiem. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zatem, że dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ograniczona została jedynie do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącą nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez komisję pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ, jak uznał organ, wniosek zawierał braki formalne, zaś skarżąca nie uzupełniła ich w wyznaczonym terminie. Do oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Muszą to być wnioski kompletne, odpowiadające wymogom ogłoszonego konkursu. W konsekwencji wniosek skarżącej nie został oceniony negatywnie w oparciu o art. 53 ustawy, wobec czego skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia protestu. Z procedurą oceny wniosku, o której mowa rozdziale 13 ustawy, nie można utożsamiać postępowania mającego na celu uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to postępowanie odrębne i odmienne od procedury wyboru projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy. W konsekwencji też pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku nie stanowi oceny projektu. Wobec powyższego pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oraz informacja o braku środków odwoławczych na etapie weryfikacji wymogów formalnych, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Podjęte przez skarżącą czynności i udzielona przez organ w tym zakresie odpowiedź nie mieszczą się w powyższym katalogu, zatem nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga również, że będące przedmiotem skargi w sprawie niniejszej pismo instytucji właściwej nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu. Pismo to jedynie informuje, że od czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętej w trybie art. 43 ust. 1 ustawy, środek odwoławczy nie przysługuje oraz wskazuje podstawy prawne takiej oceny. Pismo to jest wprawdzie odpowiedzią na pismo skarżącej z dnia 15 kwietnia 2020 r., złożone w związku z doręczeniem skarżącej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, nie ma jednak żadnych podstaw do uznania, że pismo skarżącej z 15 kwietnia 2020 r. zakwalifikować należy jako protest, a pismo organu z [...] r. jako informację o nieuwzględnieniu protestu lub pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, na które zgodnie z art. 61 ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Należy ponadto zwrócić uwagę, że obligatoryjnym elementem protestu jest wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Powyższy wymóg ma charakter podstawowy i nieusuwalny (art. 54 ust. 4 i art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej). Protest nie może być zatem wniesiony od informacji, która nie zawiera oceny projektu według kryteriów wyboru. Za dopuszczalnością skargi nie przemawia także brzmienie art. 64 ustawy, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Przepis ten określa bowiem zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy, w myśl którego wnioskodawca może w zakresie określonym w tym przepisie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na to że, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oraz informacja o braku środków odwoławczych na etapie weryfikacji wymogów formalnych nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przepis art. 62 tej ustawy nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, w związku z czym od niniejszego postanowienia przysługuje skarga kasacyjna w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.