II SA/Sz 1380/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew oddala skargę . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ś., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83d ust. 1, 2 i 4, art. 84 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 86 ust. 1 pkt 7a, b, art. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zezwolił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na usunięcie w terminie do dnia [...] r., z zastrzeżeniem art. 52 ustawy o ochronie przyrody następujących drzew: 1 sztuki drzewa gatunku klon zwyczajny oznaczonego nr [...] o obwiedzie pnia [...] cm, mierzonego na wysokości 130 cm od podstawy pnia oraz 1 sztuki drzewa gatunku platan klonolistny oznaczonego nr [...] o obwodzie pnia [...] cm mierzonego na wysokości 130 cm od podstawy pnia, rosnących na terenie nieruchomości dz. nr [...] obręb [...] położonej w Ś. (pkt 1 decyzji). Za usunięcie zdrowych drzew ujętych w pkt 1 decyzji ustalono opłatę na rzecz budżetu Gminy Miasta Ś. w kwocie [...]zł (pkt 2 decyzji). W pkt 3 decyzji, zobowiązano wnioskodawcę do wpłaty należności w wysokości [...] zł na konto bankowe Gminy Miasto Ś. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna. W punkcie 4 decyzji zezwolono ponadto [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na usunięcie w terminie do dnia [...] r. [...] sztuk drzew gatunku platan klonolistny oznaczonych numerami [...] sztuki drzewa gatunku klon zwyczajny oznaczonego nr [...] sztuki drzewa gatunku klon jawor oznaczonego nr [...] sztuki drzewa gatunku klon jesionolisty oznaczonego nr [...] rosnących na terenie nieruchomości. W kolejnym punkcie 5 decyzji ustalono za usunięcie drzew ujętych w pkt 4 opłatę na rzecz budżetu Gminy Miasta Ś. w kwocie [...]zł. Termin uiszczenia tejże opłaty odroczono na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych tj. do dnia [...] r. w związku z zastąpieniem usuwanych drzew nowymi nasadzenami w ilości przedstawionej w zestawieniu zawartym w decyzji. W kolejnych punktach tej decyzji określono termin realizacji warunku nasadzeń, jak również określono warunki techniczne sadzenia drzew, a nadto zezwolono wnioskodawcy na usunięcie łącznie [...] sztuk drzew rosnących na terenie nieruchomości dz. nr [...] w Ś. bez naliczania opłat z tego tytułu w wypadku drzew o obwiedzie nieprzekraczającym wielkości wskazanych w pkt 10 tej decyzji. Pismem z dnia [...] r., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła z wnioskiem o zmianę opisanej wyżej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w jej punkcie 3 poprzez zastąpienie postanowienia o zobowiązaniu do wpłaty należności w wysokości [...] zł za usunięcie drzew na konto Gminy Miasta Ś. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna, postanowieniem o odroczeniu terminu uiszczonej w pkt 2 decyzji opłaty na okres trzech lat i nakazaniu zastąpienia usuniętych drzew określonych w pkt 1 decyzji nowymi nasadzeniami według wskazań organu administracji. Zdaniem Spółki za taką zmianą decyzji przemawia słuszny interes społeczny i słuszny interes strony. Zebrany materiał dowodowy przed wydaniem decyzji ostatecznej jak i opinia w zakresie zdrowotności drzew z dnia [...] r. stwierdzają, że drzewa objęte pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej nr [...] nie były w dobrym stanie fitosanitarnym, a tym samym nie były najcenniejsze, dlatego za ich usunięcie organ także, jak w przypadku pozostałych drzew, powinien nałożyć wyłącznie obowiązek nasadzeń rekompensacyjnych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta Ś. odmówił zmiany w pkt 3 decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skoro w momencie wydania pierwotnego zezwolenia na usunięcie drzew, jego udzielenie nie zostało uzależnione od zastąpienia ich innymi drzewami, to reformatoryjna zmiana zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. nie mieściłaby się w granicach pierwotnie załatwionej sprawy i orzeczonych wówczas uprawnień i obowiązków. Implikowałoby to konieczność orzekania na nowej podstawie prawnej, o nowych obowiązkach i uprawnieniach oraz na nowej podstawie faktycznej. W tym zakresie trzeba byłoby przeprowadzić postępowanie dowodowe. Ponadto, zdaniem organu, art. 155 k.p.a. nie może być wykorzystywany do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a do tego zmierzają zarzuty formułowane wobec wydanej decyzji dotyczące ustalenia stanu faktycznego. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzuciła jej naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, przez to odmowę zmiany decyzji w zakresie naliczenia opłaty za wycięcie chorych drzew. Strona podniosła także zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma on w sprawie zastosowania, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie do wszelkich decyzji ostatecznych przy zachowaniu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy, gdy przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny. Odwołująca się wskazała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego wydano decyzję z dnia [...] r. zezwalającą na wycięcie drzew wskazuje, że drzewa nr [...] i nr [...] były drzewami chorymi, za które to drzewa strona obowiązana została do uiszczenia opłaty. W ocenie strony, istnieją podstawy do zastosowania art. 155 k.p.a., a wykonanie decyzji nie stanowi przeszkody do zmiany decyzji. Wskazała ponadto na poniesienie wysokich opłat za usunięcie drzew w wyniku błędnego przyjęcia stanu faktycznego przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że zawarte w przepisie art. 155 k.p.a. sformułowanie "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo", oznacza że określone w decyzji ostatecznej uprawnienie lub obowiązek musi być wykonywany (realizowany) w dacie dokonania zmian. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wykonanie. Poprzez skonsumowanie, decyzja nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Skoro celem omawianego przepisu jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany określa (kształtuje, tworzy) decyzja administracyjna, bo to właśnie decyzja jest źródłem prawa lub obowiązku podlegającego zmianie lub uchyleniu. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie strona zrealizowała już swoje uprawnienie w postaci usunięcia drzew i obowiązek w postaci wniesienia z tego tytułu opłaty. Zatem decyzja została zrealizowana. Uprawnienie do wyrażenia zgody na usunięcie drzew już nie istnieje, a nierozerwalnie związany z tym uprawnieniem obowiązek został już zrealizowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania. Zdaniem skarżącej, organy I i II instancji błędnie oceniły, że decyzja, o której zmianę wnosiła strona została już skonsumowana, gdyż skarżąca zrealizowała swoje uprawnienie jak i obowiązek w postaci wniesienia opłaty. Wniosek dotyczył jedynie zamiany jednego zobowiązania na drugie, a uprawnienie do wycięcia drzew pozostaje w tym przypadku bez zmian. To, że skarżąca zrealizowała swój obowiązek wynikający z pierwotnej decyzji nie może pozbawiać jej uprawnienia do złożenia wniosku o zmianę decyzji w tym zakresie. Sama regulacja możliwości zmiany decyzji ostatecznej w każdym czasie oznacza, że taka zmiana może dotyczyć decyzji nawet już wykonanych, zrealizowanych, a rozstrzygnięcie zależy od konkretnego stanu faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. odmawiającą zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydano na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1995 r., III SA 27/95, LEX nr 26991, należy stwierdzić, że celem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jedną z form zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155. Zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie tego przepisu do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów kodeksu (np. art. 156 § 1). Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 - jak to wynika w sposób oczywisty z jego treści - jest możliwe tylko wówczas, gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji państwowej. Z powyższego wynika więc, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Jak słuszne wskazało Kolegium, skoro celem omawianego przepisu jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany określa decyzja administracyjna. Wobec tego organ mógłby rozważać zmianę decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i zastąpienie obowiązku uiszczenia opłaty obowiązkiem dokonania nasadzeń rekompensacyjnych, jedynie w takim przypadku gdyby decyzja nie została jeszcze wykonana (gdyby nie wycięto drzew i nie uiszczono opłaty). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi jednak bowiem nie ulega wątpliwości, że strona zrealizowała już swoje uprawnienie i dokonała usunięcia drzew jak również zrealizowała obowiązek w postaci wniesienia z tego tytułu opłaty. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt I GSK 1429/11), zgodnie z którym przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. W tym miejscu należy przywołać także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 522/13). Zapadł on co prawda w nieco odmiennym stanie faktycznym – bowiem strona wykonała w omawianej sprawie jedynie część decyzji zezwalającej na usunięcie drzew (części drzew jeszcze nie usunięto), jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek realizacji przyznanego uprawnienia. Oba elementy decyzji są ze sobą powiązane w tym sensie, że skorzystanie z przyznanego uprawnienia może nastąpić wyłącznie na warunkach określonych w zezwoleniu. Zatem zrealizowanie uprawnienia do wycięcia drzew wyklucza zmianę określonych w tym zezwoleniu warunków. Skoro zatem w niniejszej sprawie strona nie tylko dokonała usunięcia drzew, ale także uiściła ustaloną z tego tytułu opłatę, zatem słusznie Kolegium uznało, że wnioskowana przez stronę zmiana warunków określonych w zezwoleniu na usunięcie drzew nie jest już możliwa. Raz jeszcze należy przy tym podkreślić, że w trybie art. 155 mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 1996 r., III SA 1110/95). Strona skarżąca wskazując na wady postępowania, w tym zwłaszcza brak niezbędnych ustaleń i w rezultacie nieuwzględnienie złego stanu drzew, których dotyczy wniosek z dnia [...] r. w istocie zmierza – zdaniem Sądu – do poddania decyzji z dnia [...] r. ponownej kontroli. Nie ulega przy tym wątpliwości, że chociaż strona miała możliwość wniesienia odwołania od tej decyzji to jednak z możliwości tej nie skorzystała (mimo, że już wtedy z wykonanej inwentaryzacji drzew wynikało, iż w przypadku drzewa nr [...] u podstawy pnia występuje rozległa martwica drewna). Jak słusznie przyjął organ odwoławczy, uwzględnienie słusznego interesu strony, polega na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Wybór takiego rozstrzygnięcia możliwy jest zatem tylko wówczas gdy nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ś. odpowiadają prawu i nie zachodzą podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.